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无被害人“犯罪”的视角转换：
安乐死之非犯罪化

王晓辉

内容提要：本文从犯罪学上的犯罪概念和刑法学上的犯罪概念入手，对无被害人犯罪的含义进行了辨析。认为对于无被害人犯罪存在着非犯罪化和犯罪化的两种刑事立法政策。犯罪学上所研究的无被害人犯罪一般在于通过对该类行为进行研究，探讨其存在的原因进而加以预防，甚至根据社会发展和法秩序的需要，将其纳入到刑法规范中来追究其刑事责任。本文则具体就安乐死问题探讨无被害人“犯罪”之非犯罪化的政策倾向。通过对安乐死非犯罪化的根据的讨论，认为应该将安乐死这类无被害人犯罪从刑法规范中剔除出。尽管现实中存在很多困难和技术难题，但笔者还是试着对安乐死非犯罪化进行了制度建构和程序设计。
关键词：无被害人犯罪 安乐死 非犯罪化

一、 刑法学与犯罪学关系：无被害人犯罪之犯罪化和非犯罪化的前提

所谓无被害人犯罪，是指基于行为人的自愿和彼此双方同意进行的犯罪。 也有人认为，无被害人犯罪是指在刑事案件中缺少被害人的犯罪，即无社会危害性的犯罪。根据我国刑法关于犯罪的规定，其就不能成为刑事案件。
上述定义都表明了无被害人犯罪不同于一般犯罪的基本特征即没有被害人。但对该“犯罪”的属性并不明确。而要研究无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化的问题必须要对“犯罪”的性质作以澄清。虽然犯罪作为刑法学和犯罪学共同研究的客体，但“刑法学上的犯罪概念与犯罪学上的犯罪概念所涵盖的内容具有较大的不同”。 刑法学和犯罪学的学科性质和研究任务不同使二者在犯罪概念上得以区分。犯罪概念的提出着眼于两个大的方面，即规范（法律）和事实（实体）层面。犯罪学是规范性学科，其将犯罪认定为具有严重社会危害性的、触犯刑法的、应受刑罚惩罚的行为。而犯罪学上的犯罪是自成体系的、具有严重社会危害性的独立的客观存在。 可见，犯罪学不仅仅局限于法律意义上的犯罪概念，其研究对象还包括社会中其他被作为否定评价的现象，诸如反社会行为、酗酒、滥用毒品以及无家可归等。在刑事违法性上，“刑法学犯罪概念中的‘违法性’要素，在犯罪学犯罪概念中，是作为被评价的对象而存在的”。 而无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化正是基于二者在该点上的区别提出的。
犯罪化和非犯罪化分别代表了刑事立法政策两个不同的方向：扩张还是缩小刑法干预范围。无被害人犯罪之犯罪化表明该犯罪具有刑事违法性的“当然性”，在犯罪学中就表现为刑法中规定某种行为的“应然性”，即是否应当赋予某种行为的刑事违法性，而将其纳入到刑法学视野范围成为刑法意义上的犯罪。无被害人犯罪之非犯罪化即是对于已经存在刑法中具有刑事违法性的犯罪行为，由于社会历史条件的变化而不具备刑法所要求的社会危害性，将其从刑法规范中剔除，不在对其进行刑罚处罚。至于犯罪化或非犯罪化的根据则在于两者在对社会危害性的认识基础上。
由此可见，无被害人“犯罪”存在两种可能，一是犯罪学意义上的犯罪，另一种是刑法意义上的犯罪。无被害人犯罪，从犯罪学的角度而言，认为无被害人犯罪乃指：「因当事人相互间的合意，纵使是属于犯罪或偏差行为，当事人均不会对此等行为，向执法机关投诉」。至于若从刑法的观点而言，则认为无被害人犯罪，乃指犯罪行为不会造成法益侵害（包含个人、社会、国家法益）或法益危危险；换言之，乃指无明显法益保护的犯罪而言。 无被害人犯罪之犯罪化和非犯罪化就是分别就犯罪学和刑法学上的犯罪而言。犯罪化之“犯罪”即是刑法意义的犯罪。刑法上的犯罪作为阶级社会所特有的产物，仅仅是对在此前已经实际存在的“严重危害社会的行为”的法律确认，在时间序列和因果关系顺序上，严重危害社会的行为（即犯罪学上的犯罪）是先于刑法定义的出现而存在的，即先有实质（事实性）犯罪，后才有对实质（事实性）犯罪的刑法确认（法定犯罪）。 另一方面，随着社会发展原来被规定在刑法规范中的犯罪行为不再具有相应的社会危害性，而应从刑法中剔除去。因此，虽然刑法学中的犯罪概念与犯罪学上的犯罪概念应保持一定的距离，但并不能由此抹杀刑法学上和犯罪学的联系，正如耶赛克所言：“没有犯罪学的刑法是个瞎子，没有刑法学的犯罪学是无边无际的犯罪学。” 无被害人犯罪之犯罪化或非犯罪化则正好反映了犯罪学和刑法学在犯罪圈扩展或紧缩的关系。
无被害人犯罪的范围常见可分为以下几种：（1）性犯罪，包括通奸、同性恋、卖淫、婚前性行为、色情文学等；（2）赌博；（3）吸食毒品；（4）“安乐死”；（5）自杀；（6）堕胎或避孕；（7）流浪；（8）高利贷；（9）公开酗酒，等等。但无被害人犯罪的范围总是随着政治和经济制度不断发展中的历史和意识形态的变化而变化的。在这里，没有始终如有的和符合逻辑地运用某种特定的道德或其他标准来决定社会中哪些无被害人犯罪的行为或不应该被犯罪化。从各国刑法发展来看，对无被害人的不道德行为或越轨行为予以非犯罪化和轻刑化是基本趋势。较之国外立法，我国规定的无被害人犯罪很少，刑法仅对赌博、高利贷、“安乐死”等少数行为作了规定。因此，无被害人犯罪主要是作为一个犯罪学概念提出的。 犯罪学上所研究的无被害人犯罪一般在于通过对该类行为进行研究，探讨其存在的原因进而加以预防，甚至根据社会发展和法秩序的需要，将其纳入到刑法规范中来追究其刑事责任。尽管我国刑法对少数无被害人犯罪作了规定，如我国现行刑法对“安乐死”行为一般按杀人罪处理，但这并不表明其规定符合人们的观念和历史发展的趋势。因此，本文将转换对无被害人犯罪研究的视角，以安乐死为例研究无被害人犯罪之非犯罪化。
欧洲委员会在1980年推出了一个指导各国刑事立法政策和刑事司法政策的非常著名的《非犯罪化报告》，这样一个报告对于战后欧洲的非犯罪化有着重大影响的。正是在这个报告的影响下，欧洲很多国家在战后相继废除了同性恋、堕胎、赌博、药物滥用等等过去的刑法规定。在这个过程当中，荷兰是后来居上的，荷兰人以一些令人咋舌的前卫或者务实精神，不仅积极推动卖淫、同性恋、吸毒等这样一些行为的非犯罪化，而且率先通过立法把安乐死非犯罪化了。

二、 安乐死非犯罪化的根据

安乐死是由于得了无法医治的疾病所引起的剧烈痛苦，并且是基于即将死亡的人的真诚请求，是基于人道的考虑而提前人为地结束他的生命，这是安乐死的一般定义。围绕安乐死的争论还在广泛的进行着，但安乐死的实践一直都在悄悄进行着。
在我国，安乐死也是一个非常敏感的问题，有人主张推动安乐死，也有人在实践安乐死，也有案件已经进入司法程序。我认为，我国在安乐死的问题上所进行的讨论，犯了一个方向性错误，我们一直就在讨论安乐死是否合法化，抽象一点讲，抽象的人道主义，抽象的个人自由，抽象的人权保护，抽象的个人自觉，从这些立场出发，安乐死当然有它的道理，有它伦理上的合理性，但是要是顾及现实，贸然把安乐死合法化可能隐藏着相当大的法律威胁，削弱对生命权的保护，可能为合法的谋杀提供一些借口，这些担忧应当说都是在情理之中的。所以我们说反对安乐死，主张把安乐死仍然作犯罪处理是有道理的。但是，主张安乐死在法理上、在伦理上也有它的合理之处。在安乐死是否合法化的层面上争论是没有意义的，也是没有出路的。我们完全可以另辟蹊径，不从是否合法化的角度考虑，而是从是否非犯罪化的角度来考虑。
我国刑法规定表明，犯罪的本质是一定的社会危害性，而社会危害性的内容是对法益的侵犯。 社会危害性是主观恶性和客观危害的统一，犯罪不仅要有质的规定，也要有量的限制。安乐死不仅不具备犯罪所要求的社会危害性，反而对社会有利，行为人不仅没有主观恶性，反而是出于人道和善意。
1、死亡的权利是安乐死非犯罪化的前提。
马克思主义法学认为，法律在承认人享有生命权利的同时，也应承认人享有选择死的权利。在特殊的情况下有处置自己生命的权利。允许安乐死既体现了对个人权利的尊重，也不会有损社会和国家的利益。死亡的权利是“优死”观念的强化和追求生命质量的价值目标的必然和结果。当然，这并不意味着人有无条件地结束自己生命的权利。人有了死亡的权利，就可以对安乐死作出要求或承诺，对自己的死亡方式作出选择。可以说，生命权和死亡权是一对相对的权利。尽管安乐死不是针对人的生命，但其不可避免的涉及到人的生命。因此，选择安乐死的病人实际上是对生命权和死亡权的衡量下作出的价值判断和法益均衡的选择。究竟如何作出选择，显然不能由其权利主体以外的人来决定。也只是在作出选择的情况下，两种权利才会发生冲突。安乐死其目的就是消除或减轻死亡时的痛苦，其要以缩短自己的寿命为代价；而在选择继续生存的情况下是以忍受剧烈的肉体疼痛为代价。所以说，安乐死实际上对病患者来说是对安乐地死去还是痛苦地活着的一种判断和选择。既然，病患者作出了安乐死的选择，我们就应该尊重他的价值选择和意志自由。因此，在一定的条件下，法律没有理由强制人痛苦地活着。就像贝卡利亚在谈到自杀时反问道：“为什么要担心对自杀者必然地不予处罚会对人们造成什么影响呢？害怕痛苦的人都遵守法律，但是，死亡却消除了人们体内一切产生痛苦的源泉。因而有什么力量能使自杀者停下他那绝望的双手呢？”
2、病人要求或同意安乐死是其非犯罪化的根本。
实施安乐死要以病人的要求或在不违背其意志自由的条件下表示同意为要件。要讨论安乐死非犯罪化就必须对病人的要求或同意作出评价。我以为，病人的承诺可以成为阻却行为人违法的理由，而且是安乐死非犯罪化的根本原因所在。
首先，病患者承诺安乐死是其意志自由的表现。自由权和生命权是人身权的两个基本内容。而对意志自由的认可实际上是对一个人的社会存在的肯定，是对个人的一种满足。随着社会经济生活条件的发展和人的自我意识的增强，人们对意志自由的要求也更加强烈。《世界人权宣言》也确认“人人享有言论、信仰、免于忧惧、免于贫困四大自由”。可以说，病患者在濒临死亡时选择安乐死正是其对“免于忧惧”自由的渴望。法律没有必要强制维持自己已放弃了的生命而犯着另一个错误，侵犯病人“免于忧惧”的自由。
第二，病患者的承诺从侧面否定了行为人的主观恶性。通常情况下，行为人（医务人员等）不忍看到病人痛苦地忍受病魔的折磨，在善良和慈悲的驱使下实施的。我想，在这种情况下，将行为人予以刑事处罚不仅达不到刑罚的目的，反而是对刑法威严的自损。主观恶性是犯罪构成的一个不可缺少的要件。“同犯罪作斗争，实际上是同犯罪人的主观恶性作斗争。追究刑事责任的目的，在于改造犯罪人，改变犯罪人业已形成的主观恶性。” 因此，将一个富有良知的人予以定罪量刑实际上是无的放矢。
第三，实施“得到承诺的行为不违法”。被害人的承诺历来作为阻却事由、违法阻却事由而影响犯罪成立。张明楷在《得到承诺的行为不违法》一文探讨得到被害人承诺的行为不具违法性中主张，将利益放弃说和法的保护放弃说结合起来。认为其承诺作为法益主体的被害人一方面放弃了自己的利益，另一方面也放弃了法律的保护。 但张教授同时认为生命属于超个人法益，不是自己可以随意处分的。但我以为，就安乐死而言需要区别对待，其并不是对个人生命的随意处置，毕竟安乐死同单纯的承诺杀人有本质的区别。前文已论述，在一定的条件，人享死亡的权利和意志的自由。在个人自由与社会秩序对立统一的辨证关系当中，刑法应当在兼顾社会秩序的同时，优先选择个人自由。否则，在自由与秩序的对立发展为严重的对抗，结果是两败俱伤。
3、从犯罪本质特征----社会危害性角度分析安乐死之非犯罪化
社会危害性是已然之罪的本质特征，是主观恶性与客观危害性的统一。据马克思主义的犯罪观，犯罪是反抗统治关系的行为。但是我们不能据此认为一切反抗统治关系的行为都是犯罪，其存在反抗程度上即量上的差别。正如恩格斯所指出，“蔑视社会的最明显、最极端的表现就是犯罪”， 显然，犯罪不仅具有一定的质而且具有一定的量，这里所说的“最明显、最极端”就是对社会危害性量的特征描述。我国刑法第13条中但书也指出“情节显著轻微，危害不大的不认为是犯罪”。在不同的历史时期，社会关系总是会发生变化，行为的社会危害性也会随着发生变化。某一行为过去认为是犯罪，现在其社会危害性已经消失，甚至有利于社会。在以前，由于个人力量的有限，保护自己的生命成为社会关系的一个重要方面，就需要法律提供强有力的保护。但是，随着人们生命意识的加强及对生命的再认识，可以说死亡的方式及死亡的权利也成为在强调个人意志自由的现代社会的一个很重要方面。 在这样的背景下，安乐死其危害性的量可谓不大。
从社会危害性的角度来看，安乐死不仅不具有社会危害性，相反还有益于社会，同时还能加强人们的生命意识。社会危害性取决于行为本身在特定的客观因素的联系中对社会生活所产生的实际效果，或者可能产生某种社会效果的趋势中，而不取决于任何社会主体如何评价它。从人身危险性的角度分析，行为人出于人道，将处在濒死的病患者予以安乐死，其人身危险性何在？我国刑法学界将人生危险性定义为再犯可能性，其表现的是犯罪人主观上的反社会性格或危险倾向。而恰恰相反，实施安乐死的人不仅不具有反社会性格或危险倾向，反而是出于人道和善意。
从社会发展的动态过程看，社会相当性观念可阻却其客观危害。所谓的社会相当性是指在社会生活中历史所形成的社会伦理程序所允许的行为。“社会相当性理论从动态的观点出发，将违法与社会生活的关系加以考虑。” 该理论“违法的标准不是单纯的看法益是否受到侵害，如果凡侵害了社会生活的一切法益都作为违法而加以禁止，那么社会就停滞不前了。为了使社会生活发挥生机勃勃的功能，对于那些从静止、绝对的观点来看似乎是侵害法益，但是从动态相对的观点来看则是社会的相当行为，并不认为是违法。”我以为安乐死正是社会的相当行为，民众的态度变化正说明其日益得到伦理程序所允许，而且从表面上、静止地看，其缩短了病患者的寿命，但安乐死正是对事物发展的超前认识的体现，是对生命终结规律的遵从。
由以上分析可以看出，“安乐死”行为不具有刑法上犯罪行为所要求的社会危害性。

三、 安乐死非犯罪化之条件限制和程序设计

安乐死非犯罪化旨在适应社会进步和人们生命意识的加强。通过对安乐死条件予以规定，明确各当事人的权责及在程序上加以规范；保证对适合条件的病人实施安乐死不被追究刑事责任，从而保障适合安乐死的病人要求死亡的权利得以顺利实现。
1、安乐死的实施条件分析
适用目的是免除或减轻病患者的痛苦。这是由安乐死的本质决定的。“安乐死的本质，不是决定生与死，而是决定死亡时是痛苦还是安乐。” 安乐死就是通过人工调节和控制，使病患者的死亡呈现一种理想祥和之状态，避免或减轻肉体的痛苦折磨，达到舒适的感受。这一点，国内外学者无多大的分歧。但对痛苦是指精神上还是肉体上有分歧。我国大多数学者主张是“精神和身体的极端痛苦”。 也有学者认为“所谓痛苦只能是肉体痛苦，并且以病人的主观感受为标准”。 日本名古屋高等法院也采取过这种观点。“苦痛”必须仅指肉体上的苦痛，精神上的苦痛不在此范围内，而且以缓和免除病人的苦痛为唯一目的，不允许任何其他目的。 从痛苦的内含上讲此处的痛苦界定为肉体上更为合理一些，这便于区分安乐死与自杀的界限。绝大部分自杀是由于不堪重负精神上的痛苦，而自杀在传统上是不予认可和接受，是一种非法行为。况且，不堪忍受的精神痛苦难以界定，缺乏可操作性。何况，精神上的痛苦并非不可战而胜之。
适用安乐死是基于病患者的意志，即必须经病患者的要求或同意。尽管安乐死的根本目的是消除病患者肉体上的痛苦，但不可避免的涉及到处置生命的行为。而生命具有不可逆性。因此，为免除痛苦而人为使之死亡，这一决定权是神圣的，显然不能任意的由他人作出。“一个人既有生的权利，也有死的权利”。 那么这一权利主体只能是拥有生命的人。因此，适用安乐死必须经病患者本人的要求或同意。“人有选择自己死亡方式的权利，应尊重这种权利”。在这一点上《牛津法律大词典》的解释即采取此观点，而我国很多学者则认为是在病人或者其亲友（亲属）的要求。那么亲友基于一种什么理由或依据作出安乐死的决定，如何体验病患者肉体上的痛苦呢？如果病患者的亲友也拥有该项“权利”的话，则很难避免其为了某种私利而违背病患者的意志而要求处以“安乐”死，这就不可避免其滥用的危险，甚至有杀人的图谋之嫌。司法实践的判决不一，便与此有关。因此，我以为必须是基于病患者的意志，无论是病患者自己要求还是同意亲人的提议，都不违背其本人的意志，这也是安乐死与杀人罪的根本界限。台湾学者也基本上采取这种观点。谢兆吉认为“该行为之发生多由于被害人之要求或同意”； 陈焕生也认为安乐死是“受其嘱托或得其允诺” 而采取的，这表明必须以接受处置本人的意思表示为条件，而排除其他人的要求。但是在病人无法表达自己意志时该如何处理？比如说，病患者在没有准备而面对突如其来的痛苦或先天性的疾病而无法表达自己意志情况下该怎么办？他们显然很痛苦，却无法表达自己的要求、愿望或同意与否。这首先涉及到实施安乐死的对象问题。究竟这些人能否被实施安乐死，这本身就是一个相当棘手的问题，在学术讨论中也存在颇多争议。有的人将其概括为“仁慈杀死”，即在重病患者无法表达意愿的情况下，基于患者的利益和其他原因（亲属的要求和经济原因等）用仁慈的方法将其致死。 但这一观点常招致异议。“仁慈杀死”的病人始终未提出结束自己生命的要求，完全可能是医生强加在病人身上的，因此也就无法排斥他杀或谋杀。这种担心并非多余。也许就此将这些人排除在适用安乐死的范围之列，但是就安乐死的适用目的和本质而言，这显然是残酷的，也是不公平的。因此唯有严格限制所谓“仁慈杀死”的条件。例如，由医学家、法学家、伦理学家组成专门委员会对其进行审查，判断医生或家属的动机，并将此作为适用安乐死的一个例外，在程序上加以限制以保证安乐死的纯洁性，而非使其成为谋杀的一种手段。如美国就将这种权利赋予医师构成的专门委员会。
适用条件必须是病人痛苦不堪，已被现代医学技术诊断为患有“不治之症”并且濒临死亡。这一点在理论上无多大争议，但反对安乐死合法化的意见认为：从医学发展的历史来看，没有永远根治不了的疾病。现在的不治之症，将来可能成为可治之症。我认为，不治之症本来就不是一个绝对的概念，所谓的不治之症在彼一时、彼一地就可能成为可治之症。但是，在病人极端痛苦、濒临死亡的情况下，以其作为探索疾病奥秘的研究对象，是否有失人道呢？更何况将来会有多长？
在适用安乐死时，原则上应由医生执行，若医生不在场也要事先征得他的同意。学说上意见不一。我认为在安乐死合法化的过程中，其作为一个程序上的要求是很重要的。因为医生具有专门的医学知识和技术。在判断是否适用安乐死及在实施过程中，采取恰当的措施使病人感觉更舒适等方面能取到更好的效果。而在今天安乐死尚未得到法律认可的情况下，由谁执行则关系到罪与非罪的问题。原联邦德国的法律规定，如果有人有意识地给已无挽救希望的病人注射过量的药剂以促其死亡，那么这人触犯了法律，构成杀人罪。而法律同时又对那些给自杀者提供自杀方便的人网开一面，明令规定，如果有人向年老的癌症患者提供毒剂并由病人自服的话，那么提供毒剂者就不会被绳之以法。 两者的区别就在于前者帮助病患者实施而后者是由病人自行实施。这样一来，那些瘫痪病人只能望“安乐死”而兴叹，也纵容了自杀行为。这是法律没有规定积极安乐死而带来的不平等和负面影响。在这样的背景下，与其忍受病人变相自杀，倒不如从法律的角度积极加以规范，引导人们以合法的方式安乐地死去，以免偷偷摸摸地瞒着法律干出诸如自杀这样的蠢事来。
采取的方法必须在伦理上是妥当的。学说上也有不同意见，但一般认为对于违法性阻却事由行为一般要求，不能仅考虑行为的结果，还必须考虑一定的社会效果。采取的方法既使病人不感到痛苦，同时，也要使第三者没有残酷感。
2、实施安乐死的程序设计
实施安乐死的程序一般应包括申请、审查和执行三个方面。申请程序原则上必须由病患者本人提出，并且附有本人签字的书面文件。考虑到病人的各种不同情况，也可以口头向相关组织如由医生、心理专家等组成的专门委员会提出。对于那些无法表达意愿的病人可以由病人的亲友提出，但相关组织必须综合各种因素对其亲友的意图予以谨慎考虑而作为申请程序之例外。审查程序可分为医学审查和司法审查，且医学审查是司法审查前的一个必经程序。只有在从医学角度对其适用条件审查后才可以进入司法审查。医学审查的组织可以是医院成立的专门委员会，对是否是不治之症、病人是否是对苦痛不堪忍受等情况进行审查。而后将相关的证明材料递交到司法机关。司法审查主要是对其适用条件予以核准和对提出安乐死的意图尤其是非本人提出的加以审查，并加以备份。因为在审查过程中，病人忍受着剧烈的肉体疼痛，因此审查程序不宜过长。执行程序至少由两名医务人员进行，何时执行可应病人和家属的要求。执行医生在接到相关的证明材料和核准材料后由病人及家属签字后予以执行。
3、当事人权责
要保证安乐死得以顺利进行，真正达到实施安乐死的目的，必须明确各当事人的权责。对于病人而言，其在适合条件下享有死亡的权利。即适合安乐死的病人可以申请安乐死，也可以要求继续生存的权利；而对申请安乐死的病人，则需要提交申请书，配合医师实施。而病人家属则在必要时可以代替病人向相关组织提出申请，但必需是基于病人的意志。专门委员会依职权行使审查的职能且应尽谨慎的注意义务。执行医师应按照合法程序，以一定机构的名义对病人实施安乐死，不得以任何个人名义私自对其实施；医师实施安乐死必须符合免除或减轻病患者的痛苦，满足适用条件；基于人道主义动机采取使病人达到舒适感的方法和措施。
4、对非法安乐死行为的处罚规定
为防止借口安乐死而实施非法行为，造成不良后果还必须建立相关的制度。如家属或亲友自作主张或违背病患者的意志而强加实施“安乐死”，医务人员由于病患者的纠缠或出于同情对不适合安乐死的病人而实施“安乐死”，专门委员会的成员基于不良动机和目的或渎职而实施“安乐死”。对那种怀有恶意的人依刑法相关规定予以处罚。而对那些出于同情或怜悯之心的人而错施安应予以从轻或减轻处理。
交通运输部


关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知

交运发〔2011〕635号


各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅（局、委），天津市、上海市交通运输和港口管理局：
为贯彻落实国家城市公共交通优先发展战略，提高城市公共交通服务水平，满足人民群众基本出行需求，缓解城市交通拥堵和资源环境压力，根据《交通运输“十二五”发展规划》，部决定在“十二五”期间组织开展国家“公交都市”建设示范工程。现就有关事项通知如下：
一、充分认识国家“公交都市”建设的重大意义
城市公共交通是满足人民群众基本出行需求的社会公益性事业，是城市功能正常运转的基础支撑。近些年来，随着我国城镇化进程的不断加快，我国城市规模迅速增长，人口规模不断扩大，城市居民的出行总量和出行距离呈现大幅增长。同时，城市交通结构也发生了显著变化，机动化出行比例迅速上升，非机动车出行比例持续下降，城市中心区的交通拥堵日益严重，环境污染和能源消耗压力不断加剧。在此背景下，开展国家“公交都市”建设示范工程，是贯彻落实国家公共交通优先发展战略，调控和引导交通需求，缓解城市交通拥堵和资源环境压力，推进新时期我国城市公共交通又好又快发展的重大举措，意义重大，影响深远。一是贯彻落实城市公共交通优先发展战略的重要载体。公共交通优先发展战略实施以来，城市公共交通取得了长足进展，但城市公共交通发展面临的土地、资金等硬约束依然存在，公交供给和需求的矛盾尚未根本消除，公交服务质量和保障能力与城市经济社会快速发展、人民群众生活水平不断提高的需求之间还存在着较大差距。国家“公交都市”建设的中心任务就是充分调动各方面的积极性，为推动公共交通优先发展战略的全面落实提供动力、创造经验，全面提升公共交通的服务质量和保障能力，从根本上改变城市公共交通发展滞后和被动适应的局面。二是保障和改善民生的具体行动。城市公共交通是关系人民群众“行有所乘”的重大民生工程，直接服务于广大人民群众的生产生活。国家“公交都市”建设的重要目标就是保障人民群众的基本出行权利，这是交通运输部门加强和创新社会管理的重要任务。三是转变城市交通发展模式的重要抓手。国家“公交都市”建设的本质，是以“公共交通引领城市发展”为战略导向，通过科学规划和系统建设，建立以公共交通为主体的城市交通体系，扭转城市公共交通被动适应城市发展的局面，实现公共交通与城市的良性互动、协调发展。四是治理城市交通拥堵的有效途径。城市交通拥堵已成为我国大中城市普遍面临的一个突出问题和社会各界广泛关注的热点。世界各国的经验表明，注重城市的科学规划和优先发展公共交通是缓解城市交通拥堵最根本的途径和最有效的手段。国家“公交都市”建设的核心，就是通过实施科学的规划调控、线网优化、设施建设、信息服务等措施不断提高公共交通系统的吸引力，降低公众对小汽车的依赖，从源头上调控城市交通需求总量和出行结构，提高城市交通运行效率，从根本上缓解城市交通拥堵。
二、国家“公交都市”建设示范工程的指导思想和原则
国家“公交都市”建设示范工程的指导思想是：坚持以科学发展观为指导，通过政府主导、规划先导、政策引导、试点先行，推动相关城市深入贯彻落实城市公共交通优先发展战略，大力推进城市公共交通发展方式转变，加快建立以公共交通为导向的城市发展模式，促进城市发展与城市交通的良性互动，缓解城市交通拥堵，并为全国其他城市公共交通发展积累经验。在推进过程中，要坚持以下基本原则：
（一）政府主导，政策扶持。坚持以城市人民政府为主体，充分发挥相关部门的职能优势，完善城市公共交通在规划、资金、土地、路权、财税、技术等方面的支持政策，增强公共交通的吸引力，使广大群众愿意乘公交、更多乘公交。
（二）因地制宜，科学谋划。坚持从实际出发，准确把握不同区域、不同规模、不同经济发展水平城市之间的差异，科学论证、因地制宜地确定各试点城市公共交通发展模式和配套政策措施。
（三）统筹规划，协调发展。充分发挥规划的先导和调控作用，统筹城市公共交通与不同运输方式以及与城市经济社会间的协调发展，稳步推进试点城市公共交通建设和管理的各项工作，满足人民群众不断增长的基本出行需求。
（四）以点带面，分步推进。以试点为基础，及时总结和归纳国家“公交都市”示范城市建设过程中的做法和经验，并通过多种形式进行推广，为其他城市提供借鉴，全面推进我国城市公共交通又好又快发展。
三、试点城市的推荐条件和程序
（一）基本条件。
优先选择城市人口较为密集，公共交通需求量大，城市公共交通发展水平较高，城市轨道交通或快速公交系统发展较快，城市人民政府对城市公共交通发展有明确的扶持政策的大中城市。主要条件如下：
1.具备较大规模的城市常住人口。城市市区常住人口原则上应在150万以上，最低不低于100万。
2.编制了相关发展规划。编制了《城市公共交通发展规划》，并纳入《城市总体规划》、《城市控制性详细规划》和《城市综合交通体系规划》。
3.有明确的扶持政策。城市人民政府出台了针对公共交通发展的政策性文件，或制定了促进公共交通发展的专项行动计划。城市公共财政对公共交通发展有明确、稳定的资金投入渠道和保障制度，资金保障到位。
4.公交发展水平较高。城市公共交通发展和管理水平在全省范围内处于领先地位，确立了城市公共交通在城市交通体系中的主体地位，对保障人民群众基本出行和城市发展起到了显著的作用。
5.原则上应属于国家公路运输枢纽城市。
（二）确定程序。
——城市申请。符合条件的城市人民政府按照本通知的相关要求，认真编制国家“公交都市”建设试点城市申报材料，经省级交通运输主管部门审核后报交通运输部，直辖市的申报材料经直辖市人民政府同意后，由市交通运输主管部门直接报交通运输部。申报材料主要包括：城市公共交通发展情况、建设国家“公交都市”总体思路和工作重点、城市公共交通的有关法规和政府文件及实施情况说明、《城市公共交通规划》及其与城市综合交通体系规划、城市总体规划和控制性详细规划等相关规划的衔接情况。
——省市推荐。各省、自治区交通运输主管部门对申报试点城市的条件进行初步审核，将审核同意的城市（1—2个）向交通运输部推荐，作为国家“公交都市”建设示范工程的试点备选城市。
——择优选择。交通运输部组织有关专家对各申报试点城市进行综合评价筛选，研究确定“十二五”期国家“公交都市”建设试点城市和年度实施计划。2013年底前，全部启动30个城市的示范工程试点工作。
——签署协议。交通运输部与试点城市人民政府签订《共建国家“公交都市”示范城市合作框架协议》。协议中应明确国家“公交都市”示范工程的建设目标、建设重点、支持政策、保障措施和相关各方的责任分工等内容。
四、国家“公交都市”建设示范工程的考核目标
通过试点，力争在试点城市建成“保障更有力、服务更优质、设施更完善、运营更安全、管理更规范”的城市公共交通系统，公共交通在城市交通系统中的主体地位基本确立，对城市发展的引领作用显著增强，较好地满足广大人民群众的基本出行需求，城市交通拥堵状况得到缓解。到“十二五”末，初步建成1—2个具有国际水准的国家“公交都市”和若干个国内领先的国家“公交都市”。
试点城市在“十二五”末达到以下考核目标的，由交通运输部授予国家“公交都市”建设示范城市称号：
——保障更有力。城市公共交通出行分担率（出行总量含机动化出行和自行车出行、不含步行，下同）年均提升2个百分点，有轨道交通的城市公共交通出行分担率达到45%以上；没有轨道交通的，城市公共交通出行分担率达到40%以上。公交服务网络不断扩大，线网结构不断优化，初步形成公交快线、干线、支线分工明确、衔接顺畅、运营高效的公交运营网络。城市建成区公交线网密度达到3公里/平方公里以上，常住人口万人公交车车辆保有量达到15标台以上。城乡客运基本公共服务均等化取得明显成效，城市公共交通线网覆盖城市近郊主要中心镇，城市周边20公里范围内城乡客运班线公交化改造率达到85%以上。
——服务更优质。城市建成区公交站点500米覆盖率达到90%以上，实现主城区500米上车、5分钟换乘。公共汽电车平均运营时速年均提升5%以上，公共汽电车准点率较2010年提高10个百分点以上，早晚通勤高峰时段平均满载率在90%以内。公共交通车辆、场站、枢纽的无障碍通行及服务设施基本完善。针对上学、购物、旅游等不同出行需求的特色公共交通服务基本到位。城市公共交通节能环保水平明显改善，新能源城市公共交通车辆比例达到5%以上，公共交通平均能耗强度（单位车公里燃料能耗水平）下降10%以上。城市公共交通的乘客测评满意度达到80%以上。
——设施更完善。城市建成区内公交停车场、公交站台、候车亭等配套服务设施基本完善，城市公共汽电车进场率和主干道公共交通港湾式停靠站设置比例年均提升5个百分点；新建或改扩建城市主干道，公共交通港湾式停靠站设置比例达到100%。2万人口以上的居住小区配套建设公共交通首末站或换乘枢纽。初步建成公共交通换乘枢纽和集多种运输方式为一体的城市综合客运枢纽网络；基本形成城市轨道交通或快速公共交通网络及公共汽电车专用道网络；建成城市公共交通智能调度及监控中心、公众出行信息服务系统。城市主干道和重要交叉口公交优先通行信号设置比例达到30%以上。
——运营更安全。城市公共交通安全保障水平显著提升，行车责任事故率年均下降1个百分点以上，公共汽电车交通责任事故年均死亡率控制在4.5人/万标台以内。城市公共交通系统应对突发事件的应急反应能力显著提升。有轨道交通线路运营的城市，相关安全管理和应急保障制度基本完善，并落实到位。
——管理更规范。建立体系完整、机构精干、运转高效、行为规范的“一城一交”综合交通行政管理体制。城市公共交通相关规划体系初步形成，衔接更加顺畅。城市公共交通政策和标准规范体系基本完善，城市公共交通市场准入和退出、安全管理和应急保障、财政和土地保障、运营监管、票制票价、行业信息统计、从业人员培训等方面的基础管理制度和城市公共交通车辆技术、安全运营、信息化建设、服务质量考评等方面的标准规范体系基本形成。城市公共交通企业全部实现规模化、集约化、公司化经营；城市公共交通乘车IC卡使用率超过80%；行业更加稳定，公交企业职工平均收入不低于当地社会在职人员平均收入水平。城乡客运管理政策、票制票价、服务标准等逐步理顺，城乡客运一体化管理格局基本形成。
五、推进国家“公交都市”建设示范工程的主要任务和工作要求
（一）完善组织保障。
试点工作需得到各试点城市人民政府的重视与支持，在试点城市人民政府的统一领导下进行，成立由城市人民政府负责，交通运输、发展改革、财政、规划、建设、公安、国土等相关部门共同参与的组织协调机构，切实加大领导力度，完善城市交通管理体制，为共建国家“公交都市”示范城市提供组织和制度保障。
（二）完善扶持政策。
交通运输部将根据试点城市的公共交通发展规划和国家“公交都市”示范工程实施方案以及《共建国家“公交都市”示范城市合作框架协议》，对试点城市综合客运枢纽等重大交通基础设施建设、智能交通运输系统建设、城市公共交通节能减排等，按照规定程序报批后给予必要的资金支持，并将国家“公交都市”建设示范试点城市作为部“城市客运智能化应用示范试点”城市和“城市公交车辆新能源改造试点”城市。同时，将积极创造条件，支持试点城市在落实国家公共交通优先发展战略方面先行先试，创造和积累工作经验，为制定相关制度和标准奠定基础。
省级交通运输主管部门和各试点城市交通运输主管部门要积极争取本级人民政府的支持，建立完善规划、建设、用地、路权、资金、财税扶持等方面的配套支持政策。
（三）加强规划编制
各试点城市的交通运输主管部门要在当地政府的统一领导下，争取相关部门支持，科学编制城市公共交通的相关规划。一是要认真组织编制城市公共交通发展规划，科学确定公交基础设施和公交线网布局方案，并加强与城市总体规划和城市综合交通体系规划的衔接，争取做到同步编制、修编和实施。二是要积极配合有关部门，做好城市土地利用总体规划、城市综合交通体系规划、城市控制性详细规划中有关城市公共交通部分的研究编制工作。三是要做好规划的落实工作。积极争取城市人民政府和有关部门的支持，将公共交通规划确定的公交基础设施建设、运力投放、服务提升等各项工作落实到位。按规定加大城市公共交通枢纽周边和大容量公共交通走廊沿线土地的综合开发利用，增强公共交通对城市发展的引领作用，促进城市公共交通与土地利用的协调发展。
（四）落实实施方案
各试点城市交通运输主管部门要在城市人民政府的领导下，认真组织编制本市国家“公交都市”建设示范工程实施方案，广泛征求城市人民政府有关部门意见，经省级交通运输主管部门审核后报交通运输部。示范工程实施方案主要内容包括：示范工程建设目标、建设重点、保障措施、投资预算、融资方案、进度安排、市政府各有关部门的责任分工，以及需要部支持的事项等内容。要坚持因地制宜的原则，科学论证、系统谋划适合城市自身特点的公共交通发展模式，灵活选择城市公共交通发展目标和发展路径。
各试点城市交通运输主管部门要按照本市推进国家“公交都市”建设示范工程实施方案的要求、制定详细的阶段性工作计划，落实好本市示范工程实施方案确定的资金投入、用地保障、路权优先、设施建设、交通管理等方面的扶持政策，按时、保质完成示范工程实施方案确定的各项目标和任务。
（五）加强动态监督管理。
交通运输部建立国家“公交都市”建设示范工程绩效考评制度，组织考评小组对试点城市实施情况进行动态监督和考评。试点工作结束后，交通运输部依据《共建国家“公交都市”示范城市合作框架协议》，组织开展对各试点城市的考核工作，达到规定标准的，部将试点城市确定为国家“公交都市”建设示范城市。
各试点城市及省级交通运输主管部门应加强对国家“公交都市”示范工程实施过程的监督管理，建立示范工程实施年度报告审查制度，并定期开展专项监督检查工作。各试点城市交通运输主管部门要定期对国家“公交都市”示范工程建设进展情况进行总结，并编写年度进展情况报告，经省级交通运输主管部门审核后报交通运输部。年度报告主要内容包括：年度城市公共交通发展状况、存在的问题及解决措施；年度计划落实情况、当年重大公共交通基础设施建设情况；预算资金投入和融资落实情况；以及对下一年度试点工程建设的设想和改进意见等。
各级交通运输主管部门要加强与本级党委、政府宣传及新闻管理部门的沟通，积极利用网络、电视、报纸、广播等媒体，加大对国家“公交都市”示范工程建设工作的宣传报道，提高群众的参与意识，为推动国家“公交都市”建设示范工程的顺利实施，加快落实公共交通优先发展战略创造良好的社会氛围。
（六）建立长效机制。
各级交通运输主管部门要针对国家“公交都市”建设示范工程实施过程中出现的新情况、新问题，及时总结经验、研究制定一系列优先发展城市公共交通和缓解城市交通拥堵的制度、标准，研究出台推进城市公共交通优先发展的长效支持政策和措施，加快提高城市公共交通服务水平，确立城市公共交通在城市交通系统中的主体地位，增强城市公共交通对促进城市经济社会发展和改善城市人居环境方面的保障作用。


二〇一一年十一月九日