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【摘要】所谓公益诉讼，是指特定的国家机关，社会组织，与案件存在利害关系的其他法人、公民，依照法律规定，为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。本文从民事公益诉讼概念的界定入手，对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析，在选定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上，对我国民事公益诉讼立法缺失以及存在不足进行了总结归纳，并就系统构建我国民事公益诉讼制度问题进行了探讨。
【关键词】公益诉讼，民事公益诉讼，客观诉讼，制度构建

民事公益诉讼制度，是我国民事诉讼法2012年修订时，为保护社会公共利益而特别增设的一项新制度，规定在新民事诉讼法第55条中。在我国，公益诉讼不是一个法定用语，而仅仅是一个学术用语，是从民事诉讼所保护的权利、利益性质角度予以考量、与私益诉讼相对的一个概念。应该说，将民事公益诉讼制度写入法律，是立法史上的一个重大进步，具有十分重要的意义，这也是此次民事诉讼法修订被社会广泛认可的原因之一。但是，新民事诉讼法对于民事公益诉讼制度规定得十分原则、限制颇多，充其量也只是为该项制度的创立提供了法律依据而已，其诉讼模式还未真正地构建起来，其具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索，而且民事公益诉讼实施的效果如何，亦有待于进一步考察。本文拟从民事公益诉讼概念的界定入手，对世界各国民事公益诉讼模式进行总结分析，在确定我国民事公益诉讼模式并对新民事诉讼法第55条进行阐释的基础上，就系统构建我国民事公益诉讼制度问题作一深入探讨。

1 民事公益诉讼概念的界定

何谓民事公益诉讼，目前我国学界和司法实务界内部及相互间均未达成一致共识，从各派观点来看，对于“向法院起诉、由法院依法追究法律责任”这一诉讼的基本内涵和实质问题一般都不持有异议，其争议的焦点主要集中在公益诉讼的诉讼原告以及救济客体问题上。
在诉讼原告问题上，有一般说与限制说两种观点。一般说主张，诉讼目的在于维护多数人利益或者社会公共利益的国家机关、社会组织或者其他法人、公民（以下简称“个人”）均可以提起民事公益起诉，并不要求原告是案件的直接利害关系人或者予以特定化。限制说认为，民事公益的诉讼主体应严格限于法律规定的机关和社会组织，基于防止被他人利用或者滥用公益诉讼的顾虑，禁止个人提起民事公益诉讼；同时在法律直接规定由某特定机关作为原告提起公益诉讼的特定情形下，亦排除其他机关和社会组织的介入，如我国《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是对特定机关的赋权条款，也是对其他机关和社会组织的限定条款，换言之，提起海洋生态资源损失索赔之公益诉讼时，其原告主体只能是行使海洋环境监督管理权的部门，任何其他机关和社会组织均不具备诉讼原告的资格。
在救济客体问题上，有广义说与狭义说两种观点。广义说认为，提起公益诉讼救济对象是国家利益或者社会公共利益，但不排除特定的他人利益；狭义说认为，提起公益诉讼救济对象只能限于国家利益或者社会公共利益。学界多数赞成“救济对象狭义说”，梁慧星教授认为，“公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。”由于公共利益与个人利益有天然的联系，一般地，损害社会公共利益的行为最终是要损害个人利益的，笔者以为，对于梁慧星教授论点中所谓“没有直接损害”一语的理解，宜作狭义解释，只是指没有积极损害。
综上，笔者认为，公益诉讼旨在描述与维护民事主体自身的合法权益的私益诉讼相对的、具有公益性质的诉讼活动，并非一种单独的诉讼形式，而是一个以诉讼目的为基准界定的概念，其诉讼的实质内涵并没有改变，因此，对于上述观点之争，本人以为，在诉讼原告问题上宜采一般说，但基于行政权力易发生不作为或者滥用情形之考量，对国家机关应兼采限制说的合理成份对其予以赋权限定，这样既可实现公益诉讼之立法目的，又可与我国现行行政诉讼程序相衔接，使公民、法人或者其他组织通过行政诉讼手段来促使法定的机关积极作为，为民事公益诉讼制度的发展创造空间；而在救济客体问题上，笔者更倾向于采广义说，但强调个人作为原告启动公益诉讼时，诉的利益（即国家利益或者社会公共利益）应与其特定的私益存在一定的利害关系，包括直接利害关系或者间接利害关系，以期消除立法者对于个人易为他人利用之顾虑。据此，笔者将民事公益诉讼的概念界定为：所谓公益诉讼，是指特定的国家机关，社会组织，与案件存在利害关系的其他法人、公民，依照法律规定，为维护国家利益或者社会公共利益而提起的诉讼。
如何正确理解这一概念，结合目前我国公益诉讼的司法实践，可以从以下几个方面来把握：

1.1 民事公益诉讼的目的是维护国家利益或者社会公共利益

民事公益诉讼与传统民事诉讼的根本区别就体现在诉的利益由“原告（包括公民、法人和其他组织）的私人权益”向“国家利益或者社会公共利益”过渡。在传统民事诉讼中，诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人权益，是原告本人认为自身合法权益受到直接侵害，要求人民法院行使国家审判权，确认自己权利的存在，或者制止他人的侵权行为，或者责令他人消除不良影响、恢复自己私法上的利益，是为自己“私利”而诉。而民事公益诉讼不同，诉的利益只能理解为国家利益或者社会公共利益。当然，民事公益诉讼并不排斥对于原告个人“私利”的保障，在我国已开展的公益诉讼的司法实践中，法院在受理和审理个人作为公益诉讼原告的案件时，在关注可能受到影响的国家或者社会公共利益的同时，也非常注重对原告个人“私利”的保护。过去被认为是“好事之徒”提起的公益案件，如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等，在当前也逐步为人们所正面评价。

1.2 民事公益诉讼的原告与本案不一定存在直接的利害关系

在传统民事诉讼中，根据我国民事诉讼法的规定，只有“与本案与直接利害关系的公民、法人和其他组织”才能提起诉讼，即只有实体法上的权利人才能成为程序法中的原告。就民事公益诉讼而言，如果继续沿袭传统民事诉讼关于原告资格的认定标准，一味强调利害关系的直接性，则必然会使大多数涉及到国家利益、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。这是因为，实践中更多的情况是，大多数损害国家、社会公共利益的行为，往往不存在直接利害关系人。在公益诉讼写入我国民事诉讼法之前，基于现实需求，一些法院一般都通过对“利害关系”的扩张解释受理并审判民事公益诉讼案件，如1997年河南省方城县检察院诉县工商局国有资产买卖合同无效案、2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案等。由于民事公益诉讼之目的在于维护一个国家的根本利益、一个国家范围内的所有公民的共同利益、绝大多数人的利益或者公共利益，因此，我国2012年修订的新民事诉讼法虽然对起诉的实质条件的相关条款（第119条）未作修改，但在“当事人”章节部分又新增加了第55条，解决了公益诉讼的当事人主体资格问题，以突破公益诉讼开展之“瓶颈”。这一做法，实质上是就原告主体资格的认定标准在公益诉讼问题上对新民事诉讼法第119条的一种修正，体现出一个“特别法”或者“特别条款”的作用，换言之，民事公益诉讼的原告并不以“与本案有直接利害关系”为必要条件。
如前述，基于一定的理由，对于个人作为启动民事公益诉讼的原告，本概念加以“与案件存在利害关系的”的限制。关于“与案件存在利害关系的”的含义，是指应当与起诉事项有一定的关联，包括但不限于直接利害关系，即民事法律上的牵连或者因果关系。

1.3 民事公益诉讼原告具有多元性、地位特殊且其处分权受到一定限制

正是因为民事公益诉讼的原告不以“与本案有直接利害关系”为必要条件，这就使得民事公益诉讼的原告范围较之于传统民事诉讼要广泛得多、具有多元性的特点。进一步说，只要行为人侵害了国家利益或者社会公共利益，特定的国家机关、社会组织或者与案件存在利害关系的个人就有权起诉违法者。在此需要指出和强调的是，尽管新民事诉讼法目前采限制说将个人排除在公益诉讼主体之外，但从促进社会进步以及建立民事公益诉讼独特价值的角度看，在日后公益诉讼的立法和司法实践中终必将扩大其他法人和广大社会公众的参与。
由于民事公益诉讼的原告不是致害人，可能也不是遭受违法行为侵害的直接利害关系人，法院对被告人的违法行为作出裁决后，该裁决只对被告人及其利益的被代表人即国家和社会公众等发生效力，除存在直接利害关系的个人原告本身外，对其他原告一般不发生效力。也就是说，相比较于传统的民事诉讼而言，民事公益诉讼的原告一般不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在诉讼中处于特殊的法律地位。
此外，由于原告提起民事公益诉讼的目的在于维护国家利益或者社会公共利益，这就决定了原告提起公益诉讼后，不能等同行使在传统的民事诉讼中对其诉讼权利享有的完全自主权，因为其对诉讼权利的处分包括自由撤诉、自行和解、申请执行或者不申请执行等，将有可能损害国家利益或者社会公共利益，而这又为我国现行法律所规制并将直接导致处分行为无效。因此，民事公益诉讼中原告的处分权应受到一定的限制，这也需要我国日后立法和最高人民法院的司法解释予以明确。

1.4 民事公益诉讼将客观诉讼类型纳入民事诉讼的范畴

由于传统民事诉讼的功能在于保护原告个人“私利”，因此，围绕这一诉讼功能的诉讼结构的设计，决定了传统民事诉讼只能是主观诉讼，在民事公益诉讼写入法律前，在我国民事诉讼范畴内一般不存在客观诉讼的类型。
与传统民事诉讼有所不同，民事公益诉讼的功能更侧重于对国家利益或者社会公共利益的保护；原告资格也不仅仅限于“与本案有直接利害关系”的民事主体；判决结果亦不仅仅具有相对性而具有绝对效力；并且在诉讼过程中，为保障国家利益或者社会公共利益法院的职权主义意识有进一步强化的倾向，这些特点体现的更多的是客观诉讼的性质。从这个角度来看，新民事诉讼法增设民事公益诉讼制度，使得我国民事诉讼的类型就由“主观诉讼”向“主观诉讼客观诉讼兼顾”发展，且随着司法实践的深入，这一趋势将愈加明显并处于进一步深化的过程之中。

2 民事公益诉讼的模式分析及我国模式的确定

确定我国民事公益诉讼模式是探求构建我国民事公益诉讼制度的基础性问题。所谓民事公益诉讼模式，是指民事公益诉讼的指导原则、运行特点及其外在形态的总称。公益诉讼在西方各国历史悠久，最早起源于古罗马，发展到今天，世界上大多数发达国家的公益诉讼制度已日趋完善，尤以美国为甚。“他山之石，可以攻玉”。通过对两大法系公益诉讼理论与实践的系统研究，抽取诉讼模式进行归纳与总结分析，在此基础上，结合我国国情，探究和确定我国民事公益诉讼模式不失为一种可资利用的捷径。
2.1 民事公益诉讼的模式分析
围绕着两大法系公益诉讼制度的发展经验和特点，基于不同的视角和标准，我国学界对民事公益诉讼模式的研究形成了三对六大类的理论体系。

2.1.1 一元启动模式和多元启动模式

以公益诉讼的原告主体为标准，可分为一元启动模式和多元启动模式。所谓一元启动模式，也叫国家诉讼，是指只有国家才有权提起公益诉讼；国家进行诉讼时，一般由检察机关等特定国家机关代表。法国、英国、日本、德国、前苏联等均规定了一元启动模式。所谓多元启动模式，是指法律规定两个或者两个以上主体可以分别单独提起公益诉讼，即除国家公诉以外，其他一些主体也可以提起公益诉讼。其中，有些国家实行两元制，如俄罗斯，规定只有国家公诉机关和社会组织可以提起公益诉讼；有些国家实行三元制，即除国家公诉机关、社会组织之外，个人也可以提起公益诉讼；有些国家实行四元制，如美国，即国家公诉机关、社会组织(团体)、个人和其他相关者（如纳税人）均可以提起公益诉讼。

2.1.2 个人直接起诉模式与前置审查起诉模式

以个人提起公益诉讼是否经有关机关先行审查为标准，可分为个人直接起诉模式和前置审查起诉模式。所谓个人直接诉讼模式，同一般民事诉讼无异，是指由个人以原告身份直接向法院提起公益诉讼，无须任何机关的先行审查批准。所谓前置审查起诉模式，是指个人提起公益诉讼前，应事先告知并要求有关国家机关制止违法行为或者要求该国家机关提起公益诉讼，当该国家机关在法律规定的期间内(一般为60日)拒绝或者怠于提起诉讼时，个人方可以自己的名义提起公益诉讼。较之于个人直接诉讼模式，前置审查起诉模式有利于行政机关利用职权纠正违法行为，也可对个人滥用公益诉讼予以控制。一般地，大陆法系国家多采取个人直接起诉模式，而英美法系国家多采取前置审查起诉模式。

2.1.3 事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式

以损害国家利益或者社会公共利益的违法行为是否已经发生为标准，可分为事后追惩式诉讼模式和事前预防式诉讼模式。所谓事后追惩式诉讼模式，顾名思义，是指只有当违法行为客观上已经发生时，原告才能启动诉讼，其目的在于实行事后制裁，使违法行为人停止侵害以恢复国家利益或者社会公共利益，并赔偿损失。世界上大多数国家多采取此种模式。所谓事前预防式诉讼模式，是指在事后追惩式诉讼基础上，同时对于预期将来可能发生的、且尚未有结果的违法行为，也可以提起诉讼，如美国的公益诉讼即属于这一类型。
商务部


商务部关于印发《全国商品市场体系建设纲要》的通知

商建发〔2004〕267号

　　
各省、自治区、直辖市及计划单列市商务厅（局）、经贸委（商委、内贸办、财贸办）：

　　为进一步发展和完善商品市场体系，根据党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，我部在调查研究和广泛征求各方面意见的基础上，制定了《全国商品市场体系建设纲要》(见附件)。现印发你们，请结合本地实际贯彻执行。

　　附件：全国商品市场体系建设纲要

　　　　　二○○四年五月二十五日

　　附件



全国商品市场体系建设纲要



　　改革开放以来，我国商品市场建设取得了显著成就。多元化市场竞争格局已经形成，多样化的市场流通形式和新型业态不断出现，流通现代化水平显著提高，市场的法律制度逐步完善，初步形成了有形市场与无形市场、批发市场与零售市场、现货市场与期货市场、城市市场与农村市场共同发展的商品市场体系。
　　但是，商品市场体系还不适应国民经济发展的要求，市场总量不足和结构不合理的矛盾并存，城乡市场、区域市场发展极不平衡；传统的流通组织与经营形式仍然占据主导地位，流通的现代化水平与发达国家相比还有较大差距；商品市场法律体系不健全，信用体系尚待建立，交易行为不规范，交易成本高；地区封锁、市场分割的问题突出，市场秩序比较混乱。商品市场在社会经济生活中的重要作用尚未充分发挥出来。
　　新世纪前十年，是我国全面建设小康社会的关键时期,国内生产总值将比2000年翻一番，消费规模迅速扩大，消费结构从温饱向小康升级，国内市场全方位对外开放，新型工业化迅速推进，西部大开发、振兴东北老工业基地及促进农民增收等重大战略的实施，都需要加快建立全国统一的现代化商品市场体系。为此，特制定本纲要。
　　一、商品市场体系建设的指导思想、目标和任务
　　商品市场是现代市场体系的重要组成部分，是国民经济中商品与服务交换的基本场所和主要形式。大力发展商品市场有利于引导消费、扩大消费，提高人民群众的生活水平；有利于引导生产，降低交易成本，加快流通速度，提高国民经济运行的质量和效率；有利于增加就业，改善居民生活环境，加快城市化进程,促进城市繁荣。因此，要从战略高度充分认识发展和完善商品市场体系的重要意义，采取切实措施抓紧抓好。
　　商品市场体系建设的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实党的十六大和十六届三中全会精神，树立和贯彻科学发展观，坚持服务于国民经济全局，发挥流通的先导性作用，促进经济增长方式的转变；坚持以人为本，满足人民群众不断增长的消费需求；坚持市场化取向，充分发挥市场机制的作用；坚持市场的统一性，消除阻碍全国统一市场形成的各种障碍；坚持城乡、区域、国内外市场统筹发展，更好地利用国内外两个市场、两种资源。
　　商品市场体系建设的目标是：按照建立统一开放竞争有序的现代市场体系的要求，到2010年，初步形成布局合理、结构优化、功能齐备、制度完善、现代化水平较高的商品市场体系，进一步提高商品市场在国民经济中的地位和作用。
　　商品市场体系建设的任务是： 在优化结构的基础上，努力扩大市场规模，完善市场功能，建立现代化的商品流通网络；健全商品市场的法律体系，完善市场规则，整顿市场秩序，建立良好的市场运行机制；打破地区封锁，建立全国统一市场，实现商品在全国范围内的自由流动；培育市场主体，增强流通企业活力,促进市场竞争；转变政府职能，加强对商品市场的引导和调控，建立适合市场经济要求的管理体制。
　　二、商品市场体系建设的重点
　　消费品市场、生产资料市场和农产品市场是商品流通的主渠道，是建设的重点。要以促进最终消费在国民经济中的比重为目标，迅速扩大消费品市场的规模，完善其在引导消费、拉动需求、扩大内需中的功能；适应我国新型工业化和全球产业分工的要求，加快生产资料流通方式创新，促进经济运行的速度和效率不断提高；围绕农民增收，加快农产品市场建设，健全农产品流通网络。
　　（一）大力发展消费品市场
　　适应消费需求的发展变化趋势，搞好城乡零售市场的规划布局。以增强和完善城市商业功能为核心，对中心商业区、区域商业中心、社区商业及专业特色街进行合理定位，形成功能明确、分工合理的多层次的城市商业格局,发挥城市在扩大消费中的主导作用。把方便居民日常生活的社区商业作为发展重点，不断增强社区商业服务功能，重视社区商业设施配套，建设集购物、餐饮、生活服务和休闲等多功能的社区商业体系。合理布局城市商业中心，形成具有一定商业特色、功能相对完善、能够带动消费升级和创造都市商业氛围的消费中心。以小城镇建设为依托开拓农村消费品市场，鼓励各类投资主体投资农村商业设施建设，支持国内外大中型流通企业向小城镇延伸经营网络，采取直营连锁和特许经营等方式改造提升农村集贸市场和代销店，形成以县城为重点、乡镇为骨干、村为基础的农村消费品零售网络。
　　重点发展新型零售业态，改造和调整传统零售业态。加快发展贴近和方便居民生活的便利店、折扣店和中小型综合超市。积极发展专业性较强的家电、食品、建材等专业连锁超市。重视发展仓储式商场、专业店、专卖店等新的业态形式。在合理布局的前提下，适度发展大型综合超市，力争使其成为城市消费品市场的主力业态。控制发展大型购物中心。鼓励大型百货企业的改造与整合，形成若干以优势品牌为龙头的大型百货业连锁集团；引导中小型百货商场进行业态调整，逐步向专业商店方向转变。规范发展小商品市场、日用工业品零售交易市场，引导其向专业化商场、品牌展示中心等新型经营方式转型升级。
　　加快培育新的消费热点。加强对汽车交易市场的规范，发展以品牌为主导，以特许经营为主要方式，集展示、销售、维修服务为一体的汽车销售服务体系；加快发展规范的汽车金融服务、租赁、配件及维修市场。家用电器、电子信息和通讯产品应逐步形成以品牌专业代理商和专业卖场为主导，以全面技术服务为支撑的专业化市场格局。鼓励国内企业引进国外建材家居超市经营模式，促进建材装饰和家居用品交易市场向主题购物中心和大型专业店、专卖店等新型业态转变，增加设计咨询等服务功能。适应居民生活水平不断提高趋势，大力发展生活服务市场，在推动餐饮、住宿、洗浴等传统服务业升级的同时，加快家政、看护、快递、家庭设备维护、保洁等新型服务业发展，大力开拓运动、健身、教育、文化、娱乐等享受发展型的消费市场，倡导健康的休闲方式，努力为居民提供更多的休闲空间。
　　适应不同层次消费需求发展的需要，不断完善市场功能。促进消费品批发企业和批发市场转型，努力使批发环节成为消费品设计中心、展示中心、信息发布中心和交易中心，发挥其引导消费、拉动生产的作用。要重视发展会展业，大力发展旧货业，鼓励发展租赁业，稳步发展拍卖业，规范发展典当业。
　　（二）推进生产资料市场创新
　　按照现代生产方式要求，发展多样化生产资料经营方式。运用信息和物流技术改造生产资料的流通链,对生产环节集中、标准化程度高的钢材、煤炭、石油等大宗生产资料，鼓励企业采用以直达供货为基础的多样化分销方式。对大型工程项目所需原材料和设备，推行招标采购制度；推动大型企业建立集中统一的采购中心。整合传统生产资料流通渠道，加快组织形式和营销模式创新，发挥其规模、网络、设施和人才等优势。鼓励生产资料批发企业开拓和延伸流通加工、物流配送等服务功能。在进一步推广买断代理的基础上，积极发展佣金代理。
　　加强对生产资料现货批发市场的规范，引导交易方式和交易手段的升级。东部地区主要是改造和提升摊位制的专业批发市场，实现批发市场的功能创新；中西部地区重点是加强对批发市场的规范和调整，更好地发挥商品集散和衔接产销的功能。鼓励生产资料市场建立信息体系，探索网上交易等新型交易模式，在严格执行国家法律法规的前提下，稳妥探索生产资料批发市场的电子化交易，拓展交易范围。
　　大力推广农业生产资料的连锁经营，加强农业生产资料流通网络建设。推动国有农资企业更多地吸收社会资本进行改组，转变经营机制。鼓励各类投资主体投资农业生产资料流通，尽快形成多种所有制并存，覆盖面广的农资销售网络。农资经营企业要强化配送、加工、技术服务及农机具租赁等多样化服务功能，为农民提供产前、产中和产后服务和指导。下大力气整顿和规范农资市场秩序，建立健全长效监管机制。
　　推动期货市场和现货市场协调发展。完善现有上市品种的交易制度，强化风险防范机制，发挥期货市场发现价格、套期保值、规避风险和调节供求功能，促进生产资料的生产和流通。在做好与现货市场衔接的前提下，审慎推出新的期货交易品种。加强期货市场对现货流通的预测性和导向性，促进现货与期货市场的联动。
　　（三）加快农产品流通体系建设
　　尽快改变农产品流通环节多、流通成本高、市场秩序混乱的状况，建立畅顺高效、便捷安全的农产品流通体系。大力推动农产品零售市场改造升级，努力提高连锁超市、食品超市、大型综合超市等新型零售业态中农产品的经营规模，力争使其销售份额占全部农产品零售额的三分之一。规范传统的农产品零售渠道，加快农产品集贸市场的退路进场，改善经营设施，强化管理，大中城市逐步取消露天摊档式农贸市场。积极鼓励和引导农产品批发市场和农产品加工企业直接向综合超市、食品超市、社区菜市场、便利店配送产品。鼓励有条件的大型超市、食品超市和便利店的经营企业直接从产地采购，与农产品生产基地建立长期的产销联盟。大力推行食品放心工程，抓紧完善农产品流通领域的标准体系和监测体系，实行采购、储存、加工、运输、销售等全过程质量安全控制。
　　加大对农产品批发市场建设的支持力度，更好地发挥农产品流通的主渠道作用。大中城市应重点培育和完善发挥骨干作用的全国性或区域性批发市场，县、乡应加快建设服务于当地农产品生产、方便农民销售的专业批发市场。加强批发市场的信息化建设，使其逐步成为农产品的信息中心、咨询中心。有条件的农产品批发市场要积极探索拍卖式、竞价式和对手交易相结合的交易方式，逐步实行电子统一结算。农产品批发市场应向上下游延伸经营链条。一方面建立农产品基地，发展专业化、工厂化生产；另一方面向零售领域延伸，细化加工和配送功能，形成农产品批发市场与零售店之间配送-销售-消费的有机链条。加强对农产品批发市场的监管，尽快出台农产品批发市场管理规定，完善交易规则。
　　消除各种影响农民进入市场的障碍，制止乱收费、乱罚款、乱检查，逐步降低税费负担。提高农民进入市场的组织化程度。积极推广公司加农户等贸工农一体化组织形式，鼓励在自愿的基础上，建立各类农产品购销合作组织、行业协会，发展运销大户和农村经纪人队伍，为农民提供信息、运销、技术推广等综合性服务。制定并落实对各类农民合作经济组织的扶持政策。
　　三、完善商品市场体系的主要措施
　　（一）健全商品市场的法律体系
　　完善的法律制度是规范交换关系的关键，是商品市场健康运行的核心。要大力加强商品市场的法制建设，进一步清理不符合社会主义市场经济要求和国际贸易通行规则的法律、法规和规章，促进建立以反对垄断和促进市场充分竞争为核心、与国际市场接轨、内外贸统一的商品市场法律体系，重点推进规范市场主体、市场交易行为和市场监管的立法进程。在市场管理、行业准入、网点建设、商品质量安全、消费者权益保护等方面，为商品市场的健康发展提供法律保障。
　　按照党的十六届三中全会提出的“加快建设全国统一市场”的要求，把打破地区封锁作为重要任务来抓。各地要树立大局意识，强化全国市场的统一性，认真清理和取消各种阻碍商品在全国范围内顺畅流通的规定。贯彻依法行政，不得以任何方式阻碍外地企业和产品进入本地市场，实现区域之间商品的自由流动。
　　各级商务部门要重视对市场的监督管理，加强与工商、质检、物价等部门的协调合作，做好与司法和行政执法部门的衔接，建立稳定的工作机制。建立重要敏感商品的市场准入制度，切实保护消费者合法权益。加快全社会商务信用建设，大力倡导诚信经营、诚信消费，强化信用意识和契约意识，为商品市场健康发展提供信用基础。
　　（二）加快市场主体的改革步伐
　　加快政府职能转变，改革和规范行政审批制度，减少对企业的行政干预，更多地发挥市场机制的作用。政府部门应以产业政策为导向，做好商品市场体系的发展规划，为各类市场主体提供良好的服务，实行有效的市场监控，营造公平竞争的氛围，创造宽松的投资和经营环境。
　　进一步深化流通企业改革，实现投资主体多元化，加快建立现代企业制度，支持有实力的流通企业在市场竞争中做强做大。进一步放开搞活中小流通企业，鼓励民营、私营流通企业发展，积极推进中小流通企业体制创新，促进其发展“专、精、特、新”经营。推进垄断行业改革，有步骤地放开行业准入限制，促进不同所有者公平竞争。
　　加快发展商品市场体系相关的各类行业组织，加强协会的组织建设和功能转换，增强服务意识、自律意识和市场意识，提高为行业和企业服务的能力，发挥桥梁和纽带作用。扩大行业协会的覆盖面，加强对会员的协调、服务、监督，强化行业自律，更好地发挥其在商品市场体系建设中的作用。
　　（三）加强对商品市场体系建设的宏观管理
　　各级商务主管部门要会同有关部门加强对商品市场发展规律性的研究，根据国民经济和社会发展的变化趋势，提出商品市场发展的方向和建设布局，以及相关政策措施。各地要从本地实际出发，制定商品市场发展规划，明确建设重点，加强对投资方向的引导。地级以上城市要制定和完善商业网点规划，规范商业设施建设、开业程序，大型商业设施建设应进行听证，避免重复建设。
　　各级商务主管部门要积极协调当地有关部门，采取有效措施加大对市场建设的投入，一方面要将重要商品的储备设施、大型农产品流通设施、社会性物流配送中心、市场信息网络和电子商务平台等列入基础设施范围，在资金上重点予以支持。另一方面，运用财政贴息、税收调节等措施引导社会资金投向市场建设，重点是农村市场网络和社区商业设施等的更新改造。
　　各省（自治区、直辖市及计划单列市）商务主管部门要结合城市商业网点规划，对流通设施的总量、布局结构和市场需求进行全面调查，并建立商业资源信息系统，为加强商品市场建设的科学管理提供依据。建立国内外市场相统一的监测调控机制，加强对重要商品、重点企业及重点市场的监测分析，适时运用进出口、储备等手段对国内市场进行调控，提高应对突发事件及市场异常波动的能力和水平。
　　（四）提高商品市场的现代化水平
　　大力提高商品市场信息化水平，用信息技术推动交易方式创新，加强流通领域信息技术的研究、开发和应用。大中型流通企业要逐步实现采购、营销、物流配送、服务管理全过程的自动化、网络化、数字化；促进中小流通企业应用和普及成熟的商业信息技术。加强公共信息资源的开发和利用，建立全国及地方的商品市场信息平台及商业基础数据库、健全商业信息采集标准，增强政府的公共信息服务功能。
　　要高度重视商品市场的标准化建设，尽快改变流通领域标准体系不完善、标准水平低的状况，以标准化带动现代化。尽快制订完成各类商品市场的技术标准和技术规范，并通过推行普及标准加速市场的改造升级。物流系统应更多地采用国际通行的技术标准，加速推进仓储、运输、包装、代码等方面的标准化。加强商品的标准化管理，特别是要对食品等关系人民群众健康安全的重要商品，加快实施质量安全、质量等级、计量、包装标识的标准化。
　　根据我国居民消费的发展趋势，研究采用新型营销方式和营销手段，刺激消费、扩大消费。商业企业要加强与银行的合作，发挥现代金融在商品流通中的重要作用，普及现代支付、结算和交割方式，大力推广消费信贷，发展信用消费。制定融资租赁政策，鼓励租赁消费。稳步推进无店铺销售。以加快流通速度、提高流通效率为目标，整合物流资源，培育物流市场，加强物流体系建设。针对农产品流通的特殊要求，加快建设以冷藏和低温仓储、运输为主的农产品冷链配送系统。
　　（五）有序推进商品市场扩大开放
　　进一步扩大商品市场对外开放的广度和深度，全面引进、消化、吸收和嫁接国际先进的商品流通模式、经营理念和营销方式，加强对国际先进流通技术的跟踪研究，并结合我国国情开发创新，实现商品市场的交易规则、交易方式和交易手段与国际市场接轨，使我国商品市场体系建设融入国际市场的发展潮流。建立符合国际规范的商务环境，不断提高我国商品市场的国际化水平。
　　促进国内商业与国际商业的合资合作，在竞争中提高国内商业的竞争力，加速我国商品市场现代化进程。不断优化商业利用外资的布局和结构，东部地区要加强商业利用外资的规划，保持适度规模，促进内外资企业协调发展，避免盲目引进，重复建设。引导和鼓励外商到中西部地区发展，促进中西部地区和农村的商品市场建设。
　　要抓住机遇，促进国内流通企业走向国际市场，在参与国际竞争中发展壮大。支持国内大型流通企业在境外建立营销网络，带动国内商品出口，提高企业利用两个市场、两种资源的能力和水平。支持跨国零售集团设立出口采购中心，促进国内生产企业与跨国零售集团建立直接的长期稳定供货关系，通过其全球营销网络扩大出口。