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国家经贸委


国家经贸委办公厅文件

国经贸厅资源[2002]76号


关于印发散装水泥示范市、县基本经验的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团经贸委（经委），有关散装水泥办公室：

　　为探索我国散装水泥发展模式，强化散装水泥管理，大力推进散装水泥发展，“九五”期间在23个市、县（包括县级市，下同）开展了发展散装水泥示范市、县试点工作，取得了显著效果。现将23个市、县散装水泥示范试点工作经验印发你们，请认真学习，借鉴他们的经验，结合本地区实际情况，采取有效措施，积极推进散装水泥工作。

　　附件：发展散装水泥示范市、县基本经验

国家经贸委办公厅

二ＯＯ二年五月二十七日

　

附件：

发展散装水泥示范市、县基本经验

　　为探索我国散装水泥发展模式，强化散装水泥管理，大力推进散装水泥发展，“九五”期间在23个市、县（包括县级市，下同）开展了发展散装水泥示范市、县试点工作，取得了显著成效。

　　一、发展散装水泥示范市、县名单

　　示范市：辽宁省大连市，黑龙江省哈尔滨市，上海市，浙江省杭州市、嘉兴市、温州市，福建省厦门市，河南省洛阳市，广东省深圳市、汕头市。

　　示范县：天津市宝坻县、武清县、蓟县，江苏省通州市、姜堰市、武进市，浙江省平湖市、嘉善县、瑞安市，山东省桓台县、章丘市，广西壮族自治区巴马县、平果县。

　　二、示范市、县试点基本情况

　　23个示范市、县有经济较发达地区城市，有欠发达地区城市，也有国家级贫困县，有很强的代表性。

　　2000年，23个示范市、县散装水泥总量达到2200万吨，占全国散装水泥总量的20％；散装水泥使用率平均达到64％，其中浙江省瑞安市、广西壮族自治区巴马县接近100％，哈尔滨市达到90％，深圳市、杭州市达到60％以上；专项资金征收率平均达到92.1％，其中有13个接近100％，10个达到90％以上；在10个示范市中有6个城市预拌混凝土占现浇总量的60％以上，其中深圳市、厦门市达到70％以上；散装水泥综合配套能力达到3500万吨，占全国配套能力的30％。

　　三、示范市、县发展散装水泥的基本经验

　　（一）政府重视，组织得力。

　　示范市、县政府都把发展散装水泥与促进本地区经济发展紧密结合，把发展散装水泥纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，以保护环境和创建文明市、县为切入点，相继成立了由主管市、县长挂帅，经贸、计划、建设、工商、财税等部门组成的散装水泥和预拌混凝土工作领导小组，下设散装水泥办公室（以下简称散装办）。领导小组定期召开协调会议，研究解决发展散装水泥工作中的重点和难点问题。散装办认真贯彻执行国家和地方发展散装水泥的有关政策，强化管理，在较短时间内，使散装量逐年增长。深圳市成立发展散装水泥领导小组和散装办后，将发展散装水泥工作纳入深圳市工程建设一体化管理，极大地促进了深圳市发展散装水泥工作。江苏省通州市加强散装办的行政管理和执法力度，短短几年间就形成了由120个散装水泥网点、布局合理、管理规范的农村散装水泥销售网络，散装水泥使用率达到76％。广西壮族自治区巴马县把发展散装水泥工作和联合国授予的“长寿之乡”联系起来，结合保护生态环境，积极推进散装水泥工作。

　　（二）完善政策，依法行政。

　　示范市、县在贯彻国家发展散装水泥政策的基础上，结合本地实际情况，出台了一系列加快发展散装水泥的政策法规。杭州市散装办为贯彻落实省、市政府令，连续多年从招标建设工程中随机抽出近百个项目，到施工现场进行突击抽查。目前，市区散装水泥使用率达到95%。示范市、县都注重散装办工作人员的执法培训，要求执法人员持证上岗，定期开展联合整治检查。哈尔滨市针对发展散装水泥和预拌混凝土工作中的难点问题，积极与环保、市政、工商、技监等部门配合，开展联合执法大检查，促进发展散装水泥法规政策的贯彻执行。深圳市针对某建筑工程违规使用袋装水泥现场搅拌混凝土问题，顶住各种压力，严格依法处罚，一次性罚款128万元，起到了警示作用，推动了全市散装水泥的快速发展。

　　（三）加强专项资金征管，提高资金使用效果。

　　征收散装水泥专项资金是我国发展散装水泥的重要手段，示范市、县政府和有关部门都把规范散装水泥专项资金征管作为强化散装水泥管理的首要任务来抓，千方百计为征收好专项资金创造条件。深圳市把专项资金征收与施工单位办理开工许可证直接挂钩，对不缴纳专项资金的不予办理开工许可证。瑞安市规定，凡是基建工程项目，必须凭散装办开具的《散装水泥工作联系单》，办理有关手续，从源头上控制征收专项资金的漏洞。还有一些市、县与水泥厂和使用部门签定协议，对按要求缴纳专项资金的给予奖励，对未完成缴纳任务的给予处罚。同时，通过深入水泥生产企业和使用单位做耐心细致的宣传和说服工作，争取生产和使用部门的支持。由于征收措施得力，23个示范市、县专项资金征收率都超过90％。

　　在专项资金管理方面实行收支两条线。征收的专项资金按规定全部纳入财政预算管理。在专项资金使用上，坚持“取之于袋装，用之于散装”的原则，根据地区散装水泥发展的实际情况，把专项资金作为引导性资金，采取补助、贴息等方式投向薄弱环节，大力发展散装水泥设施、设备。平湖市将85%以上的专项资金投入到散装水泥设施建设中，几年来，累计投放资金2000多万元，使全市散装水泥生产、运输、使用综合配套能力达到70%以上。2000年，23个示范市、县散装水泥综合配套能力达到3500万吨，占全国总能力的30％。

　　（四）促进科技创新，提高技术水平。

　　示范市、县积极采用先进适用技术，改造传统技术装备，促进散装水泥技术装备水平的提高。示范市、县大部分建立了以生产企业为主体，科研单位参与，政府给予政策支持的技术创新工作体系，围绕发展散装水泥的技术难点和薄弱环节，重点攻关，组织新技术、新装备的推广应用。同时加大资金投入，引导企业进行散装水泥设施装备技术改造，使散装水泥技术装备水平不断提高，能力不断扩大。“九五”期间，杭州市累计投入1.25亿元，研制开发和推广散装水泥新技术、新设备20多项，散装水泥设施设备的综合配套能力和技术水平大大提高。

　　（五）加强协调，狠抓落实。

　　发展散装水泥工作涉及水泥生产、流通、使用环节和各有关部门，需要各部门通力合作，共同推进。示范市、县都十分重视部门之间和各环节间的协调配合，充分发挥各部门的优势，狠抓各项政策的落实。大连市经委、计委、建委要求所有基建、技改项目在下达计划通知书前，必须到散装办签订使用散装水泥和预拌混凝土合同，确保使用预拌混凝土、散装水泥和征缴专项资金，保证了政策的贯彻落实。为保证重点工程使用散装水泥，洛阳市散装办积极协调有关方面，采取社会筹资方式，先后购买32辆散装水泥车，确保了小浪底工程所需的85万吨散装水泥及时供应。

　　（六）宣传推动，营造发展氛围。

　　为改变人们长期以来习惯使用袋装水泥的旧观念，示范市、县坚持以“限制袋装，鼓励散装”为主题，采取多种形式，广泛进行宣传。领导参会、视察工作时利用机会宣传发展散装水泥的重大社会意义和显著经济效益，使各方面都能关心和支持发展散装水泥和预拌混凝土工作。在全国散装水泥宣传周活动期间，采取专刊、播放电视专题片等形式向社会宣传。还通过订阅《散装水泥报》和《散装水泥信息》杂志，在媒体开辟宣传专栏，制作散装水泥宣传标语、悬挂条幅，散发宣传资料等方式广泛宣传，取得了良好的宣传效果。
从一案例对营业执照的营业期限的分析

卫勇


某工商机关于2008年3月受理了一个企业延长经营期限及补检上一年度年检的申请，该企业为一液化气有限公司，经营期限为2003年4月至2007年4月，以前该企业的资质为建设部门颁发的临时资质，所以没有参加2006年的年检，直至2007年8月该企业取得了正式的资质许可。在2008年1月该企业被工商机关以超期为由为由进行了处罚，并要求企业在限期内进行补办。
该工商机关受理后，以申请材料不符合法定形式，决定不予受理，后来该企业不断上访，经法制科会同登记科及省局法制处商议的意见，决定依据行政许可法第50条的第1款的规定，驳回请求，该企业不服认为依据公司法的规定经营期限为企业自主行为且我已经被工商部门进行了处罚，应该为我办理相关手续，虽然没有参加2006年度的年检，但我现在各种审批手续齐全，登记机关没有理由要吊销我的执照。现在此问题也没有了结

分析从上述案例，应该基于以下认识：
一、基本的法理制度
不同的市场主体的登记事项均属于法律、行政法规规定的事项，而其它的下位法均不能对其进行规定；根据是否在营业执照上载明，可分为营业执照（法定证明文件）载明的登记事项和登记文书（法定登记文书）载明的登记事项；营业期限或者经营期限是否作为法定的登记事项，根据不同的主体法可归纳为以下几种情形：一是明确规定为登记事项的，如《公司登记管理条例》第九条把“营业期限” 规定的公司的登记事项，《企业法人登记管理条例》第九条把“经营期限”规定的非公司法人登记注册的主要事项等，二是章程或者协议应当或者可以约定营业期限的，如外资法（合资、合作属于应当约定的范畴，合营属于可以约定的范畴）、合伙法（可以约定合伙期限）、农民专业合作社等，登记时应在相关的地方载明，三是既不属于法定登记事项也不属于约定的事项，而是属于可自行申报或者便于监督管理进行登记的事项予以核定的，如个体、独资等。
二、区别的关键所在
首先，《公司登记管理条例》第九条规定的公司的登记事项“营业期限”和《行政许可法》第五十条规定的“行政许可的有效期”不是等同的概念。企业的营业期限是该企业合法存续的期间，营业执照上的营业期限不应根据前置许可的有效期限核定，也不应该根据前置许可的有效期限对营业执照的营业期限变相设置成为营业执照的有效期限；并且前置许可的有效期限一般是法定的，即是由法律、法规或者细化的规章明确规定了有效期限的，一般规定为3—5年，但也有临时和长期的；而作为不同类别的市场主体，最终获得主体资格的行政许可即营业执照的经营期限或者营业期限，纵观相关的所有市场主体法均没有明确规定，即主体资格的许可的期限不是法定的，而是由投资人在有关章程或者协议中约定的，或者在登记时结合自己的情况自行申报的期限，或者行政机关便于监督管理结合管理习惯自行核定的期限，这是主体资格的许可和其前置许可最大的区别之处。
其次，《公司登记管理条例》第九条规定的公司的登记事项“营业期限”和《企业法人登记管理条例》第九条规定的非公司法人登记注册的主要事项“经营期限”也有一定的区别。对前者，虽然规定为8项登记事项之一，但是在变更登记的专章中，仅没有对营业期限如何进行变更登记作出具体规定，更没有对营业期限的变更登记的具体情形进行列举或概括列举，由此可以说明，在一般情况下，只有章程约定的营业期限届满，才可产生营业期限的变更登记问题，而前置许可的有效期限届满不是执照营业期限届满的充分条件。对后者，《企业法人登记管理条例》第十七条明确规定为应当申请办理变更登记。在《企业年检办法》中对公司法人和非公司法人进行审查的主要事项就可知道，不仅仅是文字上的区别。
再次，《公司登记管理条例》第九条规定的公司的登记事项“营业期限”和《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（四）项规定的“营业执照有效期”也是不同的法律概念。营业执照有效期至今还没有任何一部法律、行政法规进行明确规定，只是为今后立法预留一个空间而已，目前没有法律实践上的意义。这不是强辩，也不是语义的混同。同时，国家局相关的行政解释也有明确规定，企业营业期限届满没有申请变更登记或者注销登记，工商部门应该责令办理变更登记或者注销登记，对拒不办理的，才应依法处罚。
另外，前置许可虽然有效期届满，但是没有被前置许可机关依法注销，其效力应该待定，在此不再深究。
三、期限的自治性质
非公司法人和外商投资企业法中专门有经营期限的条款进行规定，而《公司法》中却没有营业期限的规定，且在公司章程的必备条款中也不是规定的必须载明的事项，但在其条例中却明确规定为八项登记事项之一；公司登记条例关于登记事项“营业期限”的概念，是指公司成立日期至公司终止日期这一期间，成立日期就是设立登记时执照的签发日期，终止日期就是注销登记的日期，但是在公司的八项登记事项中，对其他登记事项都有进行变更登记的法条进行明确的规定，而只是没有营业期限的变更登记条款，为什么呢？这说明公司的营业期限属于公司自治的范畴，是否约定营业期限？约定多长的营业期限？是否约定改变营业期限？不需要公权力的干涉，是否继续经营或者终止经营活动，由公司自己决定后，办理营业期限的变更登记进行续期即可。
四、案件的性质认定
首先，先前营业执照的营业期限核定为2003年4月至2007年4月，其依据是什么？是前置许可核准载明的期限？是章程约定载明的期限？还是工商机关根据管理习惯核定的期限？不同的情况对其违法行为性质的认定和登记采取不同的程序息息相关。对第一种情形，如果其前置许可有效期届满或者被吊销、注销，企业应申请营业期限的变更登记或者注销登记，否则，应以不按规定办理变更登记论处，因为注销前进行清算，登记机关依法是可以知道的；对第二种情形，企业权力机关或者有权人可修改章程或者协议变更营业期限，并申请营业期限的变更登记，否则，也应以不按规定办理变更登记论处；对第三种情形，其实质是行政机关的一种监督管理方式，有一定的效力，对个体和非公司企业法人可以不服从监督管理论处，但是对其他主体好像目前没有明确的法律责任依据。
其次，公司执照上载明的营业期限终止日期为2007年4月届满，企业应该参加2006年度的年检而没有参加有错，2007年8月该企业取得了正式的资质许可应该及时补检而没有补检也有错，这些错误被行政机关于2008年1月发现，并予以了处罚，但是是怎么处罚的？无论上述何种情形，只要工商机关以《无照经营查处取缔办法》或者相关实体法认定为无照，并进行处罚，都似有不妥。如果办案机关定性为无照经营，则堵死了补检和变更的路，自然其后的结果就是唯一的选择；如果办案机关以未参加2006年度检验和未依法办理变更登记处罚，则补检和进行营业期限续期的变更登记不存在法律上的障碍。关键是办案机关选择了何者进行处罚？选择的是否正确？个人认为选择前者是错误的。
五、把握的三项原则
综上，纵观本事件全过程，登记机关的行为不符合企业便捷设立和低成本设立原则，同时又有违政府诚信原则。到目前为止，企业被处罚了，又没有做出吊销的行政处罚，又不能再对同一行为作出第二次处罚，同时又不能加重处罚。2006年度、2007年度年检又不给补检，企业至今又没有申请注销登记。并且，生效的处罚决定要求补检，工商机关（办案机构）已经给企业指出了怎么办,但是工商机关（登记机构）又不许企业这样办，怎么能出尔反尔呢？难道系统内部的矛盾需要外部的当事人为此埋单吗？严重有违政府诚信之原则。这不是解决问题的办法。
另外，假使企业注销了，再走设立登记程序，一是不利于债权债务的处理，二是重新设立存在法理上的困难，如果使用原企业名称，不能及时核准，且无论如何，前置许可上的企业名称随着营业执照的注销已不能独立存在，但是其前置许可又依法有效。如果在工商机关另行核准一个名称，当事人凭新名称在没有设立登记前向前置许可机关申请前置许可的变更登记，法律又没有规定。一般原则下，营业执照部分载明事项的变更登记是以前置许可的变更登记作为其变更登记的前提条件，如果前置许可不进行变更登记，那么作为营业执照的经营范围就不能核准，也就设立不能。
至今，企业的违法行为必须要付出这样的代价吗？既不能补检，又不能续期，也不能设立，把此企业弄得既上不了“天堂”又下不了“地狱”，就这样生死不能悬在半空中吗？是让它“风化”还是让它“蒸发”？这样也有违企业便捷设立和低成本设立之原则，也不符合当前鼓励创业和增加就业的政策。
总之，不论是什么领导也不论是什么机构，不能只求行政合法性这一形式正义，还必须深刻理解行政合理性这一最重要的实质正义，深入实践中的法律，践行在法律中的实践，这才是有灵魂的法律，这才是有人性的法律，这也才是依法行政的最本质所在。