完善中国法律解释制度——建立专门法律解释机关的思考
罗心心
【内容摘要】在中国，法律解释尤其是司法解释由于在其主体的确定上存在着诸多问题，在实践中也凸显 出种种弊端。本文从法律解释的定义?目的，分析中国法律解释的模式以及实践中法律解释的弊端出发，提出暂时解决这些问题的办法及关于建立专门法律解释机关的思考，旨在建立一个完善的法律解释体系。
【关键词】法律解释 司法解释 法律解释的主体 专门法律解释机关
学者常说法律解释是一个变色龙。中国是一个成文法国家，由于成文法本身的局限性，一部法律一被制定出来就远远落后于一个时代。法律解释能够克服法律的滞后性，增强其可行性和可操作性。“然而，人们在谈论中，似乎解释不过是寻找和发现立法者心目中的含义，而不论这种含义是多么的含混不清和深藏不露，却还是被当作一种真实并可以确定的已有之物。有时司法过程确实就是这样，但经常又不仅仅如此。在赋予一个制定法以含义时，确立立法意图也许是法官的最小麻烦。”【1】
然而法律有其滞后性的同时也存在着不确定性。法律的不确定性源于：第一，语言的不确定性。立法者在制定法律条文时不可避免的认识上的局限性，以及条文制定者有意识地使用模糊含混的语言；第二，社会生活的变化使法律条文的实体内容过时；第三，法官等适用法律的人员基于不同的知识水平和个人因素而对法律产生不同的解释；第四，其他诸如政策、意识形态、社会地位、权力结构和利益冲突等社会因素对法律解释的影响。【2】稳定性是法律应该有的一个品质，而且，由于法律推理实际不具有形式主义者规定它具有的那种保证意见一致的力量，因此，如果法官思想相像，确实更容易获得法律的稳定，而如果法官的社会背景和教育背景同质，他们的思想也就更可能相像。【3】另外，就我国而言，制定法还具有客观性。
一方面，由于法律的稳定性?滞后性和客观性使法律解释成为一种必要；另一方面，法律的不确定性又使学者们对法律解释的含义?目的?法律解释权的归属等的理解有很大的不同。
一.法律解释的含义
实用主义者认为W.H.奥登在其《纪念W.B.叶芝》一诗中描述的诗歌解释与制定法的解释很贴切：“死者的这些语词/在生者的内心修改”。法律解释在此可以描述为“生者的内心修改”，何谓“生者”，何种“修改”？对法律解释含义的理解，学者有着不同的观点。
中国学界对法律解释的概念主要有七种，分别如下：
第一.“阐明法律或国家政权的其他文件的意义与内容，即称为解释。在将法律或其他文件适用到具体的、实际的需要根据法权进行判决的案件上时，就应该对这一法律或其他文件进行解释。”
第二.“法律解释是科学地阐明法律规定的内容与涵义，确切地理解法律规范中所体现的统治阶级的意志，从而保证法律规范的准确适用。”
第三.“法律解释同法律的实施、执行和适用有着密切的联系。所谓法律解释就是根据统治阶级的政策、立法意图和法律意识对法律规定的具体内容和含义作必要的说明。”
第四.“法律解释是对法律规范的含义以及所使用概念、术语、定义等所作的说明。”
第五.“法律解释是指对特定法律规定含义的说明。”
第六.“法律解释乃是法适用之不可缺少的前提，为了解决具体的案件，必须获得作为大前提的法律规范，这种获得作为大前提的法律规范的作业，亦即广义的法律解释。”
第七.“法律解释是动态（行为与过程）、静态（法律解释制度）和技术三者构成的统一整体。”【4】
笔者比较赞同第六种定义，法律解释应该是先于或者同时产生于具体案件的法律适用的需要。同时，法律解释应该更多地考虑立法意图，而不是仅仅从解决具体案件，或者说为了急切惩罚某种不正义的行为而草率作出。尽管探索立法意图的过程是比较艰难的。“解释是个神秘的过程，完全不同于逻辑和科学观察，但这一点本身并不对法律的客观性构成挑战。”【5】奥古斯丁也说过，没有人问我，我倒清楚;有人问我，我想说明，便茫然不解了。【6】果真如此？就司法解释而言，由于法官解释的自由裁量的存在，解释难以完全摆脱其“神秘性”，然而这并非意味着司法解释有多么的不可认识。因为法官的自由裁量也要受到一个合理构架的约束，因此解释活动还是可以认知的。
二．法律解释的目的
美国解释目的的三种学说：
1.主观说：解释的目的应该是发掘立法意图，但对于如何确定立法意图又有争议。
2.文本说（textual theories）——客观说，就是按照文本的明白含义进行解释。
3.动态说（dynamic theories ）——指对法律进行与时俱进的解释即解释者在适用法律时是在作价值选择。
以上的三种学说各有利弊：首先，主观说忠实于最初的立法者的立法意图，但是却容易发生对立法意图的理解偏差，而且操作性较弱。立法意图决定法律，法律反映立法意图，这是一种推定。其次，文本说较主观说表面上更忠实于条文本身，但是会造成对法律的机械理解。再次，较前面两种观点，动态说中的法官在解释时拥有较大的自由裁量权，如果没有约束，可能也会发生法官对解释权的寻租等问题，尤其在我国。
波斯纳对法律解释目的的分析：
法官不能请示立法者，他没有时间、气质和训练来对立法背景和立法目的进行全面调查，这种调查只有职业历史学家或政治学家科学家才会进行。【7】
解释是一个含混的、总体的、甚至是没有边界的概念，也许最好的办法是完全摒弃“解释”这个词，代之以实用主义地谈论在制定法和宪法案件中有关司法功能的不同竞争性进路会带来什么不同后果，一种进路是强调法官的自由，另一进路是强调法官作为治理结构中的下级官员的责任。【8】
霍姆斯对法律解释目的的分析：
霍姆斯曾经提出过一种很有影响的字面含义进路：“我们要问的不是作者的含义，而是在这些词使用的环境中，在一个普通的说英语者口中这些词会有什么含义。”【9】
霍姆斯认为，重要的问题不是宪法创制者当时心中的精神图像，而是他们所寻求予以保障的利益和防止的邪恶。含义取决于语境，同时也取决于句子的语意以及其他形式特点。在确定含义时，要努力避免与世界上的事物揽和，波斯纳认为这是霍姆斯的一种令人奇怪的形式主义的托词。【10】
我国法律解释的目的：以客观解释为基本取向；以主观说为补充。
三．中国法律解释的模式
中国建立了以全国人大常委会为主体的各机关分工配合的法律解释体制。在我国，法律解释是包括立法机关在内的国家各职能部门“齐抓共管”的领域。值得注意的是，我国的最高人民法院拥有法律的超级解释权，即最高人民法院可以脱离案件事实而对法律进行一般性解释，可以通过一般性解释而扩张，限制补充和制定法律。
我国学者张志铭认为，我国的法律解释具有本土特色。他认为法律解释与具体案件的裁判者普遍脱离，它被单列为一种权力，一种通过解释形成的具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，在审判领域，只有最高法院拥有法律解释权。这与法律解释一般是指与司法裁判过程中的法律适用相联系的一项活动，它附属于裁判权，是裁判者适用法律的一个基本前提；有权裁判就有权解释相矛盾。【11】
我国解释体制的基本特点或基本构架可以概括为以下几点：
第一， 集中行使。主要存在于部门领域内部，即由不同领域的职能主管部门统一行使本领域的法律解释；
第二， 分工负责。主要存在于部门领域之间，包括纵向的中央与地方；立法、司法、行政；司法部门与行政部门相互间的分工。
第三， 立法部门，主要是全国人大常委会主导。
四. 我国法律解释主体的确定及不足
从以上不难看出，我国法律解释的主体在法律条文规定上限于全国人大常委、最高人民法院。解释宪法由全国人大常委行使，具有专属性；解释法律则不具有专属性。从法律解释的主体在法律条文规定上可以知道，法律解释体制呈现比较统一的格局（可能实际上并非如此）。但是在决议后，随着解释权主体的扩大，法律解释体制被不知不觉由单一格局转变成一种多元格局。大多数学者认为这是危险的，有可能严重妨碍国家法律统一适用。
笔者认为，我国法律解释主体的确定存在以下的弊端：
.从立法解释的角度而言，众多学者产生了很多疑问：
立法解释有可能因为没有约束而超越法律解释的基本范围进而越过国家立法机关对宪法和法律的修改权；全国人大常委的法律解释权长期形同虚设甚至实际旁落（工作效率低下，对立法解释的不重视等）；以及各种违反法律解释权专属性的做法等。
.从实施者解释的角度而言，司法解释和行政解释（在此处主要讨论司法解释）也面临相当多的问题
民政部关于印发对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明的通知
民政部
民政部关于印发对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明的通知
1988年5月27日，民政部
各省、自治区、直辖市人民政府：
国务院1987年12月12日发布《退伍义务兵安置条例》以后，各地进行了认真的学习贯彻，并要求对某些具体规定予以说明。经征求部分省、自治区、直辖市的意见，并征得国务院有关部门和解放军总参谋部、总政治部的同意，受国务院委托，现将对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明印发给你们，请参照执行。
附：对《退伍义务兵安置条例》若干规定的说明
一、《退伍义务兵安置条例》(以下简称《条例》)第二条第二款第二项所称“驻军医院”，是指义务兵驻地的团以上级别的部队医院。
二、《条例》第二条第二款第三项所称“部队编制员额缩减，需要退出现役的”，是指国务院、中央军委决定压缩军队规模、精减部队编制或根据部队的实际情况，经总参谋部商民政部联合发文决定缩减下来的人员。
三、《条例》第二条第二款第四项所称“家庭发生重大变故”，是指义务兵在服役期间，因父母等家庭主要成员伤亡病残而造成家庭经济严重困难，本人成为家庭的唯一劳动力，非其回去不能维持家庭正常生活。
四、《条例》第二条第二款第五项所称“国家建设需要调出部队的”，是指根据国家建设的需要，经国务院、中央军委决定，部队成建制或成批地转业到地方参加经济建设的。
五、《条例》第三条所称“妥善安置、各得其所”的方针，主要是指，各地根据有关政策和规定，结合当地的实际情况，使退伍军人回到原征集地后得到必要的劳动场所，并发挥其积极的作用。既包含了对退伍军人学习、工作、生产、生活等方面的适当照顾，也包含了应发挥他们在社会主义建设事业中的作用。不能理解为个人想得到什么工作，政府就应该给予安排什么工作。
六、《条例》第四条强调了安置退伍军人是各级人民政府的一项经常性的重要工作，必须在地方各级人民政府领导和有关部门密切配合下进行。
根据1980年国务院办公厅《关于请有关部门协助民政部做好复员退伍军人安置工作的通知》和1983年国务院《关于调整退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组成员的通知》要求，地方县以上(含县)各级人民政府，要设立退伍军人安置领导小组，下设退伍军人安置办公室，配备与任务相适应的专职人员，并列入当地人民政府的行政编制。退伍军人接收安置机构为常设机构设在民政部门，负责办理退伍义务兵接收和安置的日常工作。区乡、镇人民政府也要加强对退伍安置工作的领导，指定专职工作人员负责这项工作。
七、《条例》第六条规定的对退伍义务兵要认真组织接待，是指各级人民政府要根据当地的实际情况，采取各种形式对退伍军人热情欢迎，亲切接待，使退伍军人感到参军光荣，退伍同样光荣，激发他们投身“四化”建设的热情。
八、《条例》第八条第一款所称“国家规定”，是指根据国务院国发(1981)4 号文件精神，对确无住房或严重缺房的回农村的退伍军人，要通过“自力更生、集体帮助、辅之以国家必要的补助”的办法加以解决。国家财政已于1981年在国家收支预算科目中列上了“退伍军人安置费”。
因此，地方各级人民政府应按照国务院规定的要求，每年适当安排一定数量的经费，及时解决退伍军人确无住房或严重缺房的困难，以保证退伍安置工作的顺利进行。
九、《条例》第八条第二款所称“在服役期间荣立二等功(含二等功，下同)以上的”，同时包括由大军区、中央军委批准获荣誉称号并分别授予二级英雄模范奖章、一级英雄模范奖章的。
十、《条例》第八条第三款所称“有一定专长的”，即指军地两用人才。对于军地两用人才的开发使用，各地可按照国务院，中央军委国发(1986)16号文件精神，进行多渠道推荐安置，帮助他们发展生产，勤劳致富，使有一定专长的退伍军人尽可能做到人尽其才，才尽其用。
十一、《条例》第九条所称“实行按系统分配任务，包干安置的办法”，是根据国务院国发(1981)4号、59号文件精神， 采取由政府向各行业系统分配安置退伍军人任务，各行业系统应保证完成安置任务的一种指令性办法。因此，各部门、各单位包括中央和省属企业、事业单位，都要把接收安置退伍军人作为义不容辞的责任，不得拒绝接收当地政府分配的任务，以保证退伍安置工作的顺利进行。
十二、《条例》第十四条所称“家庭住址变迁”，是指战士入伍前与父母共同生活，服役期间，其父母双方户口迁入新的居住地或入伍前父母一方已迁入新的居住地，另一方在军人服役期间迁移(包括由农村迁入城镇)，原征集地无直系亲属。迁居后，父母系城镇户口的，该退伍军人与所在地城镇退伍军人一样安排工作；父母系农业户口的，随父母落户，与所在地的农村退伍军人一样对待。
该条所称“国家另有规定”，是指国务院对某个城市、某个地区的人口迁入另外有规定的。
十三、《条例》第十五条所称“待分配的时间”，是指《条例》规定的符合安排工作条件的退伍军人回到原征集地后等待分配的时间。待分配的时间从报到之日起原则上不超过一年。因组织造成的原因和其它特殊情况可适当延长。不符合《条例》规定安排工作条件的农村籍退伍军人，退伍回乡参加农业生产后，又由劳动部门安排就业或者是自行找到工作列入正式编制的，其军龄亦应与参加工作后的工龄合并计算为连续工龄(在企业单位的，即为本企业工龄)。退伍后至参加工作前从事农业生产期间不计算工龄。
《条例》生效前的退伍军人已按国家有关规定计算的工龄和按工龄计发的各项待遇不再更改。
