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淄博市职业病防治监督办法(2004年修正)

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 16:45:21  浏览:9776   来源:法律资料网
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淄博市职业病防治监督办法(2004年修正)

山东省淄博市人民政府


淄博市职业病防治监督办法(2004年修正)


(1999年5月25日淄博市人民政府令第5号公布 根据2004年6月14日淄博市人民政府令第43号公布,自2004年8月1日起施行的《淄博市人民政府关于修改〈淄博市妇幼保健保偿管理办法〉等15件市政府规章的决定》修订)



第一章 总则

第一条 为控制和消除职业危害,防治职业病,保护劳动者的身体健康,促进经济发展,根据国家有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本办法所称职业病,是指国家规定的在劳动过程中接触职业危害因素而引起的疾病。

本办法所称职业危害因素,是指危害劳动者身体健康的物理、化学、生物等因素的总称。

第三条 本办法适用于本市行政区域内有职业危害因素作业(以下简称有害作业)的企业、事业单位和其他经济组织(以下统称单位)以及从事有害作业的劳动者。

第四条 职业病防治工作坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则。

第五条 市、区县卫生行政部门对职业病防治工作实施统一监督管理。

劳动行政部门依照有关法律、法规做好职业病防治的有关工作。

各级工会组织代表职工对职业病防治工作实行监督。

第六条 鼓励开展职业卫生科学研究,推广职业病防治先进技术,普及职业病防治知识。

第七条 对在职业病防治工作中做出显著成绩的单位和个人,由市、区县人民政府或者卫生行政部门给予表彰和奖励。

第二章 监督管理

第八条 有害作业的单位必须建立健全职业卫生管理制度,采取有效治理措施,使作业场所职业危害因素的浓度或者强度符合国家卫生标准。

单位的法定代表人应当将作业场所的职业危害因素及其后果预先告知劳动者。

第九条 劳动者从事有害作业依法享有下列权利:

(一)有了解作业场所职业危害因素及其后果和所采取的治理措施的权利;

(二)有接受职业卫生培训和职业性健康检查的权利;

(三)有依法要求单位改善有害作业的劳动条件和获得职业病预防、治疗的权利;

(四)作业场所职业危害因素的浓度或者强度超过国家卫生标准而未采取治理措施,又无必要的个体防护措施的,劳动者有权检举、控告和拒绝操作。

第十条 劳动者在劳动过程中应当遵守职业安全卫生制度,严格执行职业安全卫生操作规程。

第十一条 卫生行政部门对职业病防治工作履行下列监督职责:

(一)对单位有职业危害的作业场所进行监督检查;

(二)参加涉及有害作业建设项目设计、竣工的卫生学审查和验收,进行卫生学评价;

(三)对职业卫生监测、职业性健康检查、职业病诊断治疗和职业卫生报告制度的执行情况进行监督检查;

(四)对急性职业病事故进行卫生学调查并参与事故的处理;

(五)法律、法规和规章规定的其他职责。

市卫生行政部门应当明确市及区县的职责范围,不得重复检测。

第十二条 卫生行政部门实施卫生监督时,职业卫生监督员有权进入生产现场,调查取证,索取有关资料,被监督单位和个人不得拒绝或者隐匿。

职业卫生监督员在监督检查中,认为有可能发生急性职业中毒事故的,可以采取临时应急控制措施。被监督单位和个人必须执行。

第三章 预防

第十三条 涉及有害作业的新建、改建、扩建、技术改造和技术引进项目(以下统称建设项目),其职业卫生防护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收使用。

涉及有害作业的建设项目可行性研究、规划定点、设计审查和竣工验收,必须由卫生行政部门和其他有关部门参加。卫生行政部门应当根据国家卫生标准和要求对建设项目进行卫生学评价,提出审核意见。

第十四条 单位应当对有害作业场所配备必要的职业卫生防护设施,定期维修,确保正常运转,不得擅自拆除或者停止使用。

第十五条 单位应当按照有关规定为从事有害作业的劳动者配备符合国家标准的防护用品,指导劳动者正确使用。

易发生急性职业中毒事故的场所,必须配备有效的应急防范设备和救护用品,并有救援的组织措施。

第十六条 生产、使用新化学品的,应当在生产、使用前向市卫生等有关行政部门登记备案,并提供其毒性评审资料。

第十七条 禁止将有害作业项目转移给没有相应防护设施的单位。

第十八条 单位应当实施由专人负责的职业危害因素日常监测,并确保监测系统处于正常运行状态。单位应当定期对工作场所进行职业危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案,定期向所在地卫生行政部门报告并向劳动者公布。

高毒物品作业场所每一个月检测一次,每六个月进行一次职业中毒控制效果评价。一般有毒物品、含游离二氧化硅10%以上的粉尘、石棉尘作业场所每三个月检测一次,其他粉尘、噪声、振动等作业场所每六个月检测一次。

职业危害因素检测由依法设立的取得省卫生行政部门资质认证的职业卫生技术服务机构进行。职业卫生技术服务机构所作检测应当客观、真实。

第十九条 单位应当按规定如实进行职业病危害项目申报,并于每年六月底前向区县卫生行政部门申报。

第二十条 单位应当协助卫生行政部门对从事有害作业的劳动者进行职业卫生知识教育。

第二十一条 单位应当建立健全职业卫生档案,记录生产工艺流程及职业危害因素影响劳动者健康的有关资料。

第四章 职业性健康监护

第二十二条 单位必须组织从事有害作业和对健康有特殊要求的劳动者进行上岗前和定期的职业性健康检查,建立健康档案,并及时将检查结果告知劳动者本人。

单位应当对曾长期从事过有害作业的并可能患晚发职业病的离休、退休和调离岗位的劳动人员,进行定期职业性健康检查。

职业性健康检查的范围、内容、间隔时间和职业禁忌症的范围,按照国家和省、市的有关规定执行。

第二十三条 单位不得安排职业禁忌症者从事与该禁忌症相关的有害作业。

劳动者接受职业性健康检查和诊断、治疗所占用的生产、工作时间,视为正常出勤。

第二十四条 职业性健康检查由省卫生行政部门批准从事职业健康检查的医疗卫生机构负责。

第二十五条 职业病诊断工作由省卫生行政部门批准的医疗卫生机构承担。诊断职业病必须按国家有关诊断标准进行。

劳动者或者单位对职业病诊断结论有异议时,可以向市卫生行政部门申请鉴定。职业病诊断争议由市卫生行政部门根据当事人的申请,组织职业病诊断鉴定组进行鉴定。

第二十六条 职业病诊断鉴定组应当将职业病诊断证明书送交职业病患者及其所在单位,并按照有关规定报告。

第二十七条 单位对疑似职业病患者,应当及时安排诊断;对患有职业病的劳动者,按下列规定处理:

(一)根据职业病防治机构的意见,安排治疗、定期复查或者疗养;

(二)对职业病防治机构确定不宜从事原有害作业的,应当在规定的期限内调离原有害作业岗位。

第二十八条 发生职业病的单位,应当立即向所在地的卫生、劳动行政部门和工会组织报告,并采取相应的防护措施。

第二十九条 急性职业中毒由初诊的医疗卫生机构紧急处理后,立即转送职业病防治机构诊治处理,并在24小时内向卫生行政部门报告。

第三十条 单位应当保证从事有害作业的劳动者的健康查体、住院治疗等所需费用。劳动者终止或者解除劳动合同后发现患有职业病的,其职业病的医疗费用由造成职业病的单位负责。单位破产的,其职业病人的医疗费用应当在债务清偿时依法予以补偿。

第五章 罚则

第三十一条 违反本办法规定的,由卫生行政部门责令限期改正,给予警告,并根据情节轻重给予罚款:

(一)涉及有害作业建设项目的设计、竣工未进行卫生学审查、验收擅自施工、投产及有害作业场所不符合国家卫生标准和要求或者将有害作业转移给没有相应防护设施单位的,处以5000元以上20000元以下罚款;

(二)未按规定对本单位劳动者进行职业性健康检查的,按每人200元处以罚款,但总额不得超过20000元;

(三)未按规定安排职业病患者检查、治疗或者调离原岗位、安排职业禁忌症者从事禁忌作业及未按规定安排疑似职业病患者进行诊断的,按每人1000元处以罚款,但总额不得超过30000元;

(四)拒绝接受职业卫生监督、监测或者未按规定进行职业危害因素检测、建立职业卫生和健康监护档案、执行职业卫生报告制度以及假报检测结果的,处以1000元以上5000元以下罚款;

(五)有害作业单位造成职工中毒或者伤亡事故的,处以1000元以上20000元以下罚款。

单位违反前款规定的,由卫生行政部门视情节轻重对单位的法定代表人和直接责任人员处以1000元以下罚款,并建议有关部门对其给予行政处分;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十二条 违反本办法,法律、法规已有明确规定的,由卫生行政部门或者有关行政部门按规定予以处罚。

第三十三条 拒绝、阻碍卫生监督人员依法执行公务,违反治安管理处罚条例的,由公安机关给予治安处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十四条 职业卫生监督人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十五条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。

第六章 附则

第三十六条 本办法所称新化学品是指在我国首次使用的工业化学品。

第三十七条 本办法自发布之日起施行。


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劳动合同试用期全攻略

陈宁


  试用期是指用人单位对新招收职工的思想品德、劳动态度、实际工作能力、身体情况等进行进一步考察的时间期限。试用期内,劳动关系处于非正式状态,试用期制度的设立有助于用人单位防范用工风险,也有利于劳动者防范劳动风险。

一、约定试用期的注意事项

(一)部分劳动合同不得约定试用期
并非所有的劳动合同均可约定试用期,根据《劳动合同法》的规定,以下三类劳动合同不得约定试用期:1、短期劳动合同,即合同期限不满三个月的劳动合同;2、以完成一定工作任务为期限的劳动合同,即用人单位与劳动者约定以某项工作的完成为合同期限的劳动合同;3、非全日制用工劳动合同,非全日制用工是指以小时计酬为主,劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时,每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。
(二)试用期不能单独设定
个别用人单位与劳动者只签订试用期合同,被形象地称为“空城计”。对此,《劳动合同法》第十九条第四款规定“试用期包含在劳动合同期限内。劳动合同仅约定试用期的,试用期不成立,该期限为劳动合同期限。”
(三)试用期只能适用一次
实践中某些用人单位对劳动者反复约定试用期,反复试用,此为“连环计”。《劳动合同法》对此也有明确禁止,即“同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期”,该规定在实践中引发的争议较多。
1、劳动者与用人单位解除劳动合同后,又重新与该用人单位建立劳动关系,此时双方能否再次约定试用期?
——答应是否定的,从《劳动合同法》的条文来看,同一用人单位与同一劳动者只能约定一次试用期,并无例外规定,故应当理解为不允许例外情形的出现。
2、有些用人单位与劳动者约定的试用期低于试用期的法定上限,此时是否可以延长试用期?
——比如劳动合同期限为三年,约定的试用期为3个月,在3个月的试用期内,用人单位可以与劳动者协商一致将试用期从三个月变更为六个月,这属于试用期的变更,可以理解为双方只约定了一次试用期,并不违反劳动合同法关于试用期的规定;如果3个月的试用期已经届满,则不能再将试用期延长至六个月,因为双方约定的试用期已经结束,此时如果再将试用期延长至六个月的话,相当于再约定一次试用期,与劳动合同法相悖。
3、试用期与医疗期、产期重合,导致试用期虚设,是否可以延长试用期?
——此时,尽管用人单位未能对劳动者进行实质性的考察,但仍不能单方延长试用期,只能在协商一致的基础上延长,而且需满足以下条件:一是双方约定的原试用期不低于试用期的法定上限;二是在原试用期届满前就延长试用期达成一致。
4、劳动者转岗或升职后,能否再次约定试用期?
——答案是否定的,理由同上。用人单位此时可以与劳动者约定转岗考察期之类的期限,在该期限内,如果劳动者能够胜任新岗位工作的话,则予以转正;如果不能胜任的话,则可以回到原先的岗位。
(四)试用期不得突破法定上限
1、劳动合同期限<3个月,试用期=0
2、3个月≤劳动合同期限<1年, 试用期≤1个月;
3、一年≤劳动合同期限<3年,试用期≤2个月;
4、劳动合同期限≤3年,试用期≤6个月;
5、劳动合同期限为无固定期限,试用期≤6个月。
(五)试用期工资不能突破法定下限
1、试用期工资不得低于本单位相同岗位最低档工资的80%或者不得低于劳动合同约定工资的80%,这是选择性下限,满足二者之一即可;
2、试用期工资不得低于用人单位所在地的最低工资标准,此为强制性的下限。
(六)试用期约定违法的法律后果
《劳动合同法》第八十三条规定“用人单位违反本法规定与劳动者约定试用期的,由劳动行政部门责令改正;违法约定的试用期已经履行的,由用人单位以劳动者试用期满月工资为标准,按已经履行的超过法定试用期的期间向劳动者支付赔偿金。”比如小A与某用人单位签订了为期二年的劳动合同,约定试用期为六个月,试用期工资为3000元,试用期满后的工资为3500元。如果该试用期全部履行,则该用人单位应当从第三个月开始每月按照3500元的标准支付小张赔偿金14000元(3500元×4个月),该赔偿金不包含用人单位已经支付的工资18000元(3000元×6个月)。也就是说该用人单位不但未获得任何益处,还白搭了四个月的试用期工资12000元(3000×4个月)。

二、在试用期内如何与员工解除劳动合同

依据《劳动合同法》第二十一条之规定,试用期内用人单位可以单方解除劳动合同的情形如下:
1、用人单位以劳动者被证明不符合录用条件为由解除合同,此时,用人单位无需支付经济补偿。
2、劳动者有过错而解除劳动合同,包括:(1)严重违反用人单位的规章制度的;(2)严重失职,营私舞弊,给用人单位造成重大损害的;(3)劳动者同时与其他用人单位建立劳动关系,对完成本单位的工作任务造成严重影响,或者经用人单位提出,拒不改正的;(4)劳动者以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使用人单位在违背真实意思的情况下订立或者变更劳动合同,使劳动合同无效的;(5)劳动者被依法追究刑事责任的。用人单位以如上情形为由解除劳动合同,亦无需支付经济补偿。
3、劳动者非过错而解除劳动合同,包括:(1)劳动者患病或者非因工负伤,在规定的医疗期满后不能从事原工作,也不能从事由用人单位另行安排的工作;(2)劳动者不能胜任工作,经过培训或者调整工作岗位,仍不能胜任工作。此种期限下,用人单位解除劳动合同,应当支付经济补偿。此外,用人单位还需提前三十日书面通知劳动者本人或支付相当于一个月工资的代通知金。
三、以“不符合录用条件”解除劳动合同的风险控制
在试用期内用人单位解除劳动合同的八种情形中,不符合录用条件解除是最为常见的一种。制定清晰、具体的录用条件,不仅为用人单位解除与处于试用期的劳动者的劳动合同提供了合法依据,也是降低用工风险的有效措施。
(一)实体控制
录用条件是应聘者符合某一职位的具体要求所包括的全部条件。录用条件的设定是试用期解除劳动合同的关键,如果用人单位以不符合录用条件为由解除与劳动者的劳动合同,那么必须事先有明确的录用条件,而且要让劳动者知晓。
从证据的角度来看,试用期间劳动者不符合录用条件,用人单位对此负有举证责任,如果录用条件中缺少可量化的标准,用人单位将很难证明自己的主张,往往面临败诉的风险。
录用条件应当包括资质条件、工作能力条件以及专业道德条件三方面的内容。资质条件主要包括学历学位、工作经历、技术职称或资格、外语水平等硬件要求。对于所有的劳动者均应具备的基本条件,比如诚实守信等具有共性的录用条件,可以在规章制度中规定;对于每个岗位自身所需的特殊要求,比如学历要求、技能要求等,应单独设定。
用人单位通常可以设定如下一些常用的录用条件:不具备政府规定的就业手续;无法提供办理录用、社会保险等所需要的证明材料;不能胜任用人单位安排的工作任务和岗位职责;患有精神病或按国家法律法规规定应禁止工作的传染病;与原用人单位未依法解除、终止劳动关系;与原用人单位存在竞业限制约定且仍在限制范围之内;通缉在案或者被取保候审、监视居住;未经单位书面许可不按约定时间到岗;入职后不同意购买社会保险;隐瞒曾经受过法律处罚或者纪律处分的事实。
(二)试用期解除的程序控制
1、明示录用条件:用人单位与劳动者签订劳动合同之前可以制作《录用条件确认函》,也可以将录用条件作为劳动合同的附件。
我国法官制度的缺陷及改革设想
蓝敏强

论文提要:
最高人民法院肖扬提出了“中立、平等、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念。围绕建立符合现代司法理念的法官制度,法院系统进行了一系列改革。本文首先分析了目前法官制度改革取得的成就及存在的主要问题。文章认为改革现行法官制度存在三大制约因素:1)社会对建立符合现代司法理念的法官制度缺乏认同;2)经济发展水平的制约;3)现行法官队伍内部存在抵触因素。文章提出了改革我国法官制度的几点设想:1)理顺党对法院的领导关系;2)以法律形式明确法官独立原则;3)改革法官任命制度;4)严格法官任职资格;5)取消法官等级;6)减少机构设置,使审判骨干回到审判岗位上来。(全文共7182字)

正文:
公正是人类社会永恒追求的价值目标,法治是人类社会公正的最佳方式,而法院独立的地位,高度的司法权威,是法治必不可少的内容,司法公正是现代社会一种普遍的价值观念。司法公正要从抽象的社会理念,变为客观的社会现实,需要公正的司法制度,更需要高素质的法官队伍。在推进依法治国,发展社会主义市场经济的历史进程中,人民法院要成为社会正义的权威,依法治国的支柱,必须改革现行法官制度,构建新型科学的法官制度。因此,建立一套科学的法官制度,对法官的权利、义务、地位和作用正确定位,对法官实施有效的管理,提高法官素质,是当前司法改革中一项重要任务。法官制度是审判制度的一个重要方面,其改革的步伐,成功与否,直接关系到审判制度的改革乃至司法制度改革的成败。
一、法官制度改革的成绩
目前,我国法官制度改革已呈现出积极、稳妥、扎实有效的发展势头,并取得了一些初步成绩。主要表现在以下几个方面:1、法官制度实现了法律化,为法官制度奠定了生存和发展的基础。我国宪法规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关,社会团体和个人的干涉”[1]。1995年,法官法的颁布和实施,标志着我国对法官从传统的行政管理模式向依法管理的科学方向发展。它为法官制度的改革和发展奠定了法律基础,也为法官制度设定了基本框架。法官法第七条、第八条规定了法官的权利义务,系统明确了法官的职责、任务,确立了法官的法律地位。2、法官资格的考试制度,杜绝了选任法官工作的随意性。法官法实施以后,法官任职资格统一考试已进入了正常化、制度化,特别是实行统一的司法考试制度后,法官资格考试更趋严格,有利于国家培养高素质的法律理论合格的法官。这可以说是我国法官制度改革最为主要的成果。3、建立了法官培训体系。为落实法官关于法官培训的规定。最高法院建立了国家法官学院,各地高级法院设立了法官培训中心。初步形成了各级培训体系。4、各级人民法院进行了审判长和独任审判员选任考试,选拔了一批业务素质较高的审判长和独任审判员,为探索法官独立行使审判权,还审判权于法官进行了尝试。
二、现行法官制度存在的问题
尽管近年的改革取得了可喜的成绩,但由于历史的原因,现行的法官制度还存在许多问题。主要表现在以下几个方面:
1、由于法官制度长期以来套用行政管理模式,使得法官整体素质不 高。我国现行的法官制度自新民主主义革命时期开始建立,建国后基本套用苏联模式,在十年内乱时期又遭到严重破坏。文革之后,法院得到恢复,恢复之初,人员奇缺,除了一部分老法官归队外,更多的是从各个机关、厂矿充实进来。恢复之初人们对法治的认识不足,充实到法官队伍的人员没有严格筛选,这就决定了现有法官的业务素质和政治素质基础较差。在法官法实施前,法院在八十年代进行了大规模充实。由于没有严格的选拔制度,许多专业能力及素质不高的人员进入法院,法官队伍整体素质一直得不到提高。由于形势的发展,为了适应审判工作的需要,最高法院在上世纪八十年代设立了法律业大,有的分校在后期还与大学联办了自考考试,为法院确实培养了一批人才,法官整体素质得到了提高。但由于师资、学习的时间等因素限制,业大、函授等毕业的学员其文凭与水平存在明显的差异,这是不争的事实。
2、法官选任资格要求不严。法官法颁布以后,对法官的任职条件进行了明确规定,在学历要求上主要是:高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识,工作满两年的;或者获得法律专业学士学位,工作满一年的;获得法律专业硕士学位、法律专业博士学位,可以不受上述工作年限的限制。实施前的审判人员不具备条件的,应当接受培训,在规定的期限内达到规定的条件[2]。也就是说, 这些规定对法院原有工作人员不具溯及力。只是对实施后任命的法官有效。即便如此,也仍然得不到严格的执行,由于人事权在地方,地方党政部门从政治的角度出发,在安排军队转业干部或政府换届时,往往硬性将领导干部安排到法院,有的直接安排进领导班子或审委会。由于上述诸因素的存在,无法改变已有法官素质不高的状况。法官法实施后按条件任命的法官其学历要求只要法律大专以上(法官法未修改前),工作经历及其他方面要求不高,要胜任专业性极强的审判工作,离专业化要求还有差距。
3、审判职能行政化,法官地位不独立。由于法院未能改变行政化管理的模式,法官难以真正独立行使审判权。众所周知,在法院工作的人员,无论是政工、后勤、甚至法警都有审判员。审判职称并不是根据审判职业之需,而是作为一种政治待遇分配给了法院各个岗位的人员。在法官法实施前,甚至法院工勤人员编制的司机也因其“资格老”被任命为审判员,形成了“法院人人皆法官”的现状。其次,法官从事的并不都是审判职责以内的事务,例如还要参与地方综治、挂点扶贫等。再次,法院的审判工作岗位与非审判工作岗位,按现行的体制可以随意调整,今天是审判庭的法官,明天可能是后勤处干部,这与行政管理的一套方法无差别。这样,法官感觉不到其职业的神圣与严肃,无法增强自豪感。
对法官管理的行政化还体现在对法官独立办案的干预上,法官之上有若干级别的领导干预或制约着,如审委会、院长、副院长、庭长、副庭长。有的法院还出台内部规定,判决书一律要院长、庭长签发,判处三年以上徒刑的案件要经过审委会讨论等等。这些管理方法与行政管理如出一辙。正因如此,法官们必须顺着领导的意图或思路办案,否则判决书签不下来,左右了办案法官,实际上剥夺了法官独立的审判权。
4、法官的待遇和正常晋升得不到保障。日前,地方各级法院由地方领导,法院的经费由地方财政支出,受地方控制。在经济欠发达地区,法院正常办案经费,甚至工资难以得到保障。法官的职务迁升,特别是院领导职务的迁升去留,受当地党政机关的掣肘,无法避免审判案件时来自外界的干扰,滋生地方保护主义。
三、改革现有法官制度,建立符合现代司法理念的,法官制度面临的现实困难。
从近几年法官制度改革情况看,建立符合现代社会的法官制度,还存在以下困难:
1、现实社会对建立符合现代司法理念的法官制度没有认同感。依法治国的口号是近几年才提出来的,人们的法律意识仍然十分淡薄。几千年的封建意识和长期的人治环境阻挠着法制的建立,大众的长官意识根深蒂固。有关行政部门对法官职业、法官制度的理解、认同的态度不一。我国实行法官由地方任命,法院的人、财、物均由地方管理,现实法官制度总是考虑与地方相关的人事制度平衡(例如在法官等级上就是与行政级别挂钩),改革难以实现突破性进展。
2、社会经济水平的发展,对建立现代法官制度的制约。建立现代法官制度需要一定的经济条件作后盾。如选拔高素质的法官,除了给予较高的荣誉外,还应给予优厚的物质待遇,才能吸引人才、留住人才。享有物质财富的多少在一定程度上也影响社会对个体价值的评价。法官的待遇不高,也是近年来,律师队伍中有大量的优秀法官流入,而法官队伍中却很难吸引优秀律师加入的原因所在。同时,要保障和不断提高法官队伍素质,需要不断地进行培训和再教育,均需经济投入。各地方经济水平差异大,发达地区只占少数的现状,制约了现代法官制度改革的进程。
3、人民法院及法官队伍的现状,制约了现代法官制度的改革进程。目前,在法院内部,无论是在审判庭任职人员,还是后勤、政工、人事等部门的人员,都与审判专业人员一样拥有法官等级和审判职称,而且,这部分人员占法院人员的几乎一半,成为不办案的法官。如果按专业化、精英化的建设方向改革,这部分后勤人员的待遇必然与法官有差别。这部分人因为利益的损失,必然存在抵触心理。另一方面,我国现有法官中,大部分未达到本科水平,严格按法官法进行选拔,现有法官许多会失去法官资格,这部分人也会对改革持低触情绪。目前,法院人员进入是按照公务员选拔方式进行,法院高素质的人才储备不足。每年的司法考试中,法院干警上线的绝对人数偏低就说明了这一事实,要补充法官存在困难。这些因素都是法官制度改革的阻力。
四、法官制度改革的目标
推进法官制度改革,必须明确改革应达到的目标。十五大指出:推进司法改革,要“从制度上保证司法机关依法独立公正地先使审判权和检察权”。十六大提出了司法改革的任务:“按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置,职权划分和管理制度,进一步健全权责任明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离,加强对司法工作的监督,惩治司法领域中的腐败,建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。”[3]《人民法院五年改革纲要》也提出:“通过改革逐步建立依法独立、公正审判的机制”。可见司法改革的价值取向是公正司法,法官制度改革的目标,当然是建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。
五、对我国法官制度改革的设想。
改革法官制度,建立业务精通的法官队伍,必然要求法官职业化、专家型精英化,这样的改革应避免每一项改革针对特定的问题小打小闹的“头痛医头,脚痛医脚”式的改革,对法官制度应有一个整体的构想和设计。我国法官制度体现在法院组织法和具体的法官法中。法官法的颁布初步确立了我国法官制度,将法官与行政人员相互别开来。然而,法官法并没有完全摆脱行政模式提影响,因此,完善法官制度,必然涉及到修改相关的法律制度。
1、理顺体制,重构党对法院领导模式。
改革法官制度,必须理顺体制,其中,关键要理顺与党委的关系。坚持党的领导,是不可动摇的原则。我们进行各项制度的改革,必须坚持四项基本原则,这也是法官制度改革的方向问题。法院独立、法官独立并不是不要党的领导,我们强调法官要政治坚定,就是要坚持四项基本原则。当然党的领导不等于地方各级党委直接干预同级人民法院的各项工作,直接控制同级法院的人财物。党的领导主要是政治领导和组织领导。结合审判工作特点,改变目前地方党委领导的模式,由党中央在最高法院设立专门机构,在系统内进行垂直领导更为科学。这样可以保证体现党和人民利益的法律在全国有效统一的实施,维护中央权威和法律权威。实行垂直领导减少了地方党政机关、领导个人对法院的直接干预,在配备法院领导,法官队伍人员的进出等问题上,有利于法院严格按法官法规定进行,促进法官队伍建设,建立一支高素质、廉洁公正的法官队伍。同时还可以有效消除地方保护主义,树立法律权威。
2、明确法官独立原则
按照西方法学界的观点,司法权不与立法权、行政权分开,则不会有自由和法治的存在。因此,法治的重要标志就是独立的司法。纵观法治国家,其重要的标志就是有独立的司法,司法制度的独立包括法院审判独立和法官个人独立两个方面。因而我们在改革和完善法官制度时,法官独立是一个无法回避,必须明确的问题。我国宪法第126条规定:“人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”多数人对法院独立表示认可。但对此规定仅理解为法院审判独立,否认法官独立,是理解上的偏差。从审判工作的规律看,没有法官个人的独立,难以实现真正意义上的公正,也影响了审判效率。近几年进行的审判改革,强调还权于合议庭、还权于独任审判员,大大增加了法官责任感,提高了办案效率,使人们对法官独立也有了初步的认识,得到了普遍认可,但还未从法律上予以明确。因而在完善法律制度时,在法院组织法及法官法中应明确规定法官独立原则,取消只判不审的审判委员会。这种规定也是同WTO有的关规定及联合国批准的《关于司法独立的基本原则》规定相符合的。[4]
3、改革法官任命制度
我国现行的法官任命制度,除院长由各级人民代表大会选举之外,副院长、庭长、审判会委员、审判员(法官)均由各级人民代表大会常务委员会任命。世界各国的法官任命制度各不相同,但宗观法制完善国家的法官任命规定,其规格都是较高的。改革我国法官任命制度不需照搬国外规定,但可资借鉴。为了突出法官在依法治国中的重要地位,增强法官的荣誉感、责任感,避免地方干扰,确保法官个人独立和法院审判独立,最高人民法院院长应由全国人大选举,最高人民法院其他法官及高级人民法院法官由最高人民法院院长提名,全国人大常委会任命。各中级人民法院、基层人民法院法官由各高级人民法院院长提名,最高人民法院任命。法官任命制度,应在宪法及法院组织法中予以明确。
4、严格法官选任及任职条件
审判活动主要是通过法官的审判工作进行的,法官不仅在于公正裁判案件,还要营造公平的社会环境。因此,选任法官要高标准、严要求。西方法治国家及日本的法官任职资格都规定了很高标准,极严的程序。例如日本的法官,除要求法律专业大学毕业,并通过严格的司法考试,之后,再接受司法考试审查委员会的再次考试,才能成为司法研修生,在成为法官前需再学习和培训两年,然后再通过第三次考试,才能成为法官。德国法官除大学法律专业毕业,通过国家司法考试外,还要任见习法官两年,之后通过第二次考试,才成为候补法官。我国现行法官法规定的主要是学历条件,目前增加了通过司法考试作为法官任职的条件。但地方法院(尤其是中级法院及基层法院),受地方行政领导左右,在任命法官,特别是安排院领导中并未严格执行(例如地方领导换届、军队转业干部安排,往往直接任命为院领导、庭领导或审委会委员,以保持其行政领导职务待遇)。再之,没有实际司法工作经验的限制。由于任职资格规定不严,现行法官任命条件还远远不能满足培养高素质法官的要求。因此,完善法官任职资格条件,除规定担任法官必须经过司法考试外,还应规定必须有两年司法工作经验,并需通过法官资格考试等条件。这样,有利于培养高素质法官。
面对我国法官队伍的现状,全部推倒重来似乎不现实。但我们不能以保护现有法官利益为由,而放弃改革。那种以保护一批有经验法官为由,对已任命法官不加区分地认可的态度,实际上是保护落后、拒绝改革。我们认为在过渡时期,已任命的法官达到了国家教育主管部门承认的大学本科学历的,可不再参加司法考试,直接参加法官资格考试,通过者可重新任命为法官,未通过的可任命为法官助理或候补法官,允许多次参加法官资格考试。已经通过考试选任为审判长或独任审判员的,只要符合担任法官的学历条件,可直接任命为法官,不具备学历条件的应转到其他岗位。一部分工作时间长(25年以上)或年龄偏大(55岁以上)的人员可办理提前退休。在进行内部遴选的同时,提高法官待遇,从外部选拔一批,以弥补员额缺位。外部选拔可以从具有律师资格或已通过司法考试的人员中选拔。并逐步完善上级法院法官从下级法院法官中选任的制度。
5、取消法官等级,法院只设首席法官。
我国现行的法官法将法官分成四等十二级,仿照了警衔、军衔制度,具有浓厚的行政等级色彩。而且最高法院、高级法院的法官等级高,中级法院、基层法院的法官等级低。在评定法官等级之初按照行政级别套改法官等级,中级法院、基层法院许多法官如不担任行政职务,干到退休也无法到高级法官的等级。给人的印象是高级法官的水平高,是专家型法官,而普通法官中无精英法官。以等级高低来表明素质的高低,而且让人们感觉到低级的法官要受高级法官的领导或影响。从司法活动的规律看,法官只服从法律,因而法官应该是平等的,上下级法院之间审级的不同只是分工不同而己,不能认为是等级的差异,同级法院的法官更是平等的。无论哪级法院法官审判案件作出的判决,其法律效力是同等的,同样彰显法律权威。在完善法官制度时应注意到法官平等这一事实,不应设定等级差异,也不应有高级法官与一般法官之分。每一法院院可设一首席法官,说明他是本院首长,行政上领导全院工作。
6、进一步改革审判管理制度,减少审判庭设置,精减行政领导职数,使大批审判骨干回到审判岗位上来。
经过近年的改革,全国法院已形成了大民事审判格局,将原来设置的经济庭、知识产权庭等统归民事审判序列中来,分为四个民事审判庭,既民事审判一、二、三、四庭,精减了审判庭的设置,使民事审判格局更加规范。我们认为审判庭的设置,应按诉讼法规定的任务划分。因此,审判庭只宜设刑事庭、民事庭和行政庭。这样可以大大精减行政领导的职数,使更多的法官回归到审判岗位上来。不可否认,目前在各级法院审判庭担任中层领导的庭长、副庭长大多数业务素质较高,属于法官中的骨干。由于担任了中层领导,使得这部分法官很少审理案件,忙于应付行政事务,这无疑是一种审判资源的浪费。因此,在完善法官制度时,改革审判管理体制,进一步精减审判庭的设置,使这部分精英法官回到审判岗位上来,十分必要。
作者单位江西省吉水县人民法院
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注释:
[1]见《中华人民共和国宪法》第一百二十六条。
[2]见《法官法》第九条。
[3]见《全面 建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告。
[4]《关税与贸易总协定》第10条第3款(6)项规定,法庭或司法程序独立于负责行政实施的机构之外。
参考文章:《论我国法官职业化制度的建立》邓修明著,见《法律适用》2003年第9期。