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全国人民代表大会财政经济委员会


第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于２００７年国民经济和社会发展计划执行情况与２００８年国民经济和社会发展计划草案的审查结果报告

（２００８年３月１１日第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团第二次会议通过）

十一届全国人大一次会议主席团：

　　第十一届全国人民代表大会第一次会议审查了国务院提出的《关于２００７年国民经济和社会发展计划执行情况与２００８年国民经济和社会发展计划草案的报告》以及２００８年国民经济和社会发展计划草案。全国人民代表大会财政经济委员会在上届财政经济委员会对计划报告和计划草案初步审查的基础上，根据各代表团的意见，又进行了审查。国务院根据审查意见对报告作了修改。现将审查结果报告如下。

　　一、财政经济委员会认为，２００７年，国务院和地方各级人民政府认真落实中共中央确定的方针政策和十届全国人大五次会议的决议，深入贯彻落实科学发展观，加强和改善宏观调控，努力推动经济社会又好又快发展，国民经济和社会发展计划执行情况总体是好的。经济平稳快速增长，质量效益继续提高，农业稳定发展，自主创新能力持续增强，节能减排工作取得新进展，改革开放继续推进，各项社会事业全面发展，人民生活进一步改善，群众得到更多实惠，我国的综合国力继续提升。今年年初，我国部分地区遭受了严重的低温雨雪冰冻灾害，广大军民在中央的坚强领导下，万众一心，顽强拼搏，取得重大的阶段性胜利。同时，经济社会发展仍面临一些突出的矛盾和问题。主要是：经济增长由偏快转为过热的风险不容忽视，防止通货膨胀任务相当艰巨，农业基础依然薄弱，投资率持续偏高，货币信贷投放过多，国际收支不平衡，节能减排形势依然严峻，在社会保障、收入分配、安全生产等涉及人民群众切身利益方面还存在不少问题，预防应对重大灾害的能力有待提高。

　　二、财政经济委员会认为，２００８年国民经济和社会发展计划报告和计划草案体现了党的十七大和中央经济工作会议精神，符合“十一五”规划纲要的总体要求，指导思想明确，主要目标和总体安排是可行的。

　　财政经济委员会建议，批准国务院提出的《关于２００７年国民经济和社会发展计划执行情况与２００８年国民经济和社会发展计划草案的报告》，批准２００８年国民经济和社会发展计划草案。

　　三、财政经济委员会认为，完成２００８年国民经济和社会发展计划，要全面贯彻党的十七大和中央经济工作会议精神，深入落实科学发展观，着重做好以下工作。

　　（一）加强和改善宏观调控，促进经济平稳较快发展。要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为宏观调控的首要任务。实施稳健的财政政策和从紧的货币政策，密切关注国内外经济形势变化，把握好调控的节奏、重点和力度。要把加强和改善宏观调控与深化改革结合起来，创新体制机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。严格控制固定资产投资过快增长，从严控制新增建设用地和新开工项目，增强消费需求对经济增长的拉动作用。加强流动性管理，控制货币信贷总量和投放节奏，优化信贷结构。加快发展债券市场，促进股市稳定健康发展。加强市场价格监管，切实处理好稳定物价与理顺价格的关系，防止物价过快上涨。努力增加粮油肉等重要商品的供给，对受基本生活必需品价格上涨影响较大的低收入群众给予关注。继续做好抗灾救灾和灾后重建工作，认真总结经验教训，完善应急管理体制机制，提高防灾减灾能力。

　　（二）增强农业和农村经济发展活力，推进社会主义新农村建设。按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，加大统筹城乡发展力度。加强农业基础设施建设，巩固完善强化支农惠农政策，继续大幅度增加对农业和农村的投入。整合支农资金投入渠道，提高资金使用效益。采取有力措施，坚决制止违法违规占用耕地，确保最严格的耕地保护制度得到落实。加大对粮食主产区和种粮农民的扶持力度，落实支持畜牧业和油料发展的政策，加快农业科技创新和成果转化，促进农业生产方式变革，确保农业生产稳定发展。壮大县域经济，引导农村劳动力有序转移就业，加大扶贫开发工作力度，积极拓宽农民增收渠道。健全农业社会化服务体系，发展农民专业合作组织。继续推进农村综合改革，积极化解乡村债务。

　　（三）大力解决民生问题，促进经济社会协调发展。加大对涉及群众切身利益和关系长远发展方面的投入，让经济发展成果更多体现到改善民生上。采取综合措施合理调整国民收入分配格局，提高城乡居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。规范收入分配秩序，遏制收入分配差距进一步扩大。继续优先发展教育，加大投入力度，优化教育资源配置，改善农村办学条件，着力促进教育公平。坚持实施积极的就业政策，健全创业服务体系。加快完善社会保障体系，尽快实现基本养老保险省级统筹，抓紧研究制定全国统一的社会保险转续办法，积极探索建立农村养老保险制度，完善城乡最低生活保障制度，加快发展养老服务业。进一步做好住房保障工作，加大廉租房建设力度，着力解决城镇低收入家庭住房困难。稳步实施医药卫生体制改革，健全城乡医疗服务体系，全面实行新型农村合作医疗制度。进一步完善保障产品质量安全的长效机制。加快发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力。全力办好２００８年北京奥运会和残奥运。

　　（四）加大节能减排攻坚力度，加强环境保护。要增强全社会的生态文明观念，切实把节能减排作为促进科学发展的重要抓手，把节能减排目标的完成情况作为检验经济发展成效的重要标准，务求取得更大实效。严格执行节能环保法律和问责制，做好节能减排的统计、监测和考核工作。在推进产业结构调整的基础上，抓好重点行业、重点企业、重点领域节能环保工作，大力发展清洁生产和循环经济。出台和实施有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。加快制定和实施强制性能效标准和环保标准，提高市场准入门槛。采取综合措施，建立淘汰落后产能退出机制，按照规划加强先进生产能力建设。

　　（五）努力增强自主创新能力，推进经济结构调整。继续抓好国家中长期科技发展规划纲要的实施和配套政策措施的落实，提高全社会研发经费占国内生产总值的比重，加快重点领域科技创新，提高自主创新能力。建立和完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。加快落实有利于创新的财税、金融、消费和政府采购政策，培育和发展创业风险投资。优化科技资源配置，克服分散、重复、浪费现象，大力支持基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究。加快调整产业结构，着力发展高新技术产业，改造提升传统产业，大力发展服务业，特别是现代服务业，完善支持振兴装备制造业的政策。落实区域布局规划和政策，进一步推动区域协调发展。

　　（六）继续推进改革开放，完善社会主义市场经济体制。坚持用改革的办法解决前进中的矛盾和问题，务求在重点领域和关键环节取得突破性进展，形成有利于推动科学发展、促进社会和谐的体制机制。继续深化国有企业改革，着力提高国际竞争力，推进集体企业改革，切实落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的各项政策。加快垄断行业改革。深化财政、税收、金融、价格、投资体制改革。以转变政府职能为核心，推进行政管理体制改革，建设服务型政府。努力转变外贸发展方式，大力实施科技兴贸战略，加快推进加工贸易转型升级，优化进出口结构，着力提高利用外资质量，把“引进来”和“走出去”更好地结合起来。拓展对外开放的广度和深度，不断提高对外开放质量和水平。

　　以上报告，请予审议。

　　全国人民代表大会财政经济委员会

　　２００８年３月１１日
在公民基本权利面前，公权力应当严格约束——兼以此文悼念蔡定剑先生

刘建昆


　　我和蔡先生素昧平生，既没有见过面，也没有完整阅读蔡先生的任何著作。作为一个行政法、公物法的业余爱好者，我只是偶尔读过蔡先生几段关于城管的论述，正如也读过蔡先生同校教师何兵先生的几段文章——但是我和何兵先生，貌似见过面，十多年前，我在母校烟台大学读书的时候，何先生在法律系还是是很拉风的，粉丝一片。进近来网上流传一篇蔡先生的遗作，即《城管与小贩战争如何终结——谈政府过度管理症的治理》，通过阅读文字，我的基本判断是，无论作为宪法学者，还是作为行政法学者，他们对于现行城管制度（包括相对集中行政处罚权制度）的基本判断都是不合格的。

　　城管所执行的权力，在法理而言是很明确的，即公物警察权，迄今已有一百余年，几乎是与现代行政法同时，不可谓不悠久。公物警察权自法国法上“道路违警”发展未来，简言之，是以行政权力维系公物（或者翻译为公产）本体安全及其利用秩序，深言之，仍然是维护公物所附着的公共利益。但是就公物的管理权和公物警察权而言，在必要的时候，仍应当退却。公物就其正常利用，一般有其特定的用途，比如公路之用于通行，公园之用于休憩；但是，当一旦基于公民的法定基本权利需要利用他们从事日常用途之外的利用，比如道路之用于游行示威，公园之用于言论宣讲，公物行政机关自不得以违背公物基本用途为由而以拒绝。更何况，公物用途的多元化问题，比如利用公物经营商业或者乞讨，时常处于争议之中。

　　蔡先生认为：“自古以来，从事小商小贩就是老百姓的一种基本权利，即生存权和经济自由权。我国宪法虽然没有直接写明这一权利，但我国政府批准加入的《经济、社会、文化权利公约》明确规定，公民有职业选择的自由，有从事经济活动的自由。可见，小商贩摆摊是一种宪法性基本权利。既然是宪法性权利，那就是公民本身所有的不可剥夺的，不需要政府批准。”稍有法律素养的人一眼就可以看出，这段话就摊贩经营问题，完全不可能得出摊贩可以排除行政管制、可以不受场所限制、任意经营的结论。在现代社会，即便是公民基本权利，也必须受到特定的行政管制的限制。就法理而言，这种基本权利，只不过说明在一定程度上，行政机关有不得刁难的法定义务而已。正如游行示威权仍然在一定程度上需要得到警察行政机关的许可，境外公民回归祖国的权利必须得到出入境管理机关合理监督一样。更何况，历次宪法修订为什么没能将这项宪法性权利落实为文本？

　　蔡先生说：“城管是中国政府过度管制的标本”。这句话并没有切中城管及其相对集中行政处罚权制度的要害。在我看来，城管与小贩问题是中国立法滞后于现实、立法失败的完整范本。现行的“相对集中行政处罚权制度”在立法技术上是相当失败的，至少是混淆了国家经济管制权，以及经营中对将公物作为经营场所的管制的公物警察权之间两个完全不同的法律利益。早期我国自计划经济向市场经济转型，对于摊贩的管制着眼于工商管理，也即行使的是国家经济管理权，但是后来随着时常经济制度的确立，这种管制已经明显失去合理性，摊贩在城市中利用公物作为经营场所所发生的公物法问题，日渐凸显，在这种情况下，立法没有及时跟进解决，平衡各方的利益，反而抱住新制定的《行政处罚法》的大腿，将经济管理权赋予作为公物行政部门的城管，就明显的造成的法理上的错位，导致对于城管合法性的之一层出不穷。

　　蔡先生引用《行政许可法》第十三条认为适用于摊贩，并说：“公民能自主决定，市场机制能有效调节。行政机关可以通过监督检查的手段，保证食品的卫生。小商小贩通常经营的就是一些鲜活产品，民众有自己的判断力，小商贩有自己的决定权。”这段话完全漠视了作为摊贩经营场所的公物行政者的权力。其实，城市摊贩问题在立法技术层面上，正是没有通过科学的设置许可造成的，而且关于公物利用的许可，完全不是市场所能够有效调节的问题。

　　城管暴力执法的问题，我同样痛心疾首。蔡先生看到了城管的队伍素质问题，也看到了队伍素质后面“承担了一些不适当的城市管理任务”的原因，但是他却推导出“废除城管”的目标。且不说城管担负的公物警察权并非仅限于摊贩管理，即便是在摊贩管理问题上，完全废除管理也是根本不可能的。我仍然以为，只有立法才是解决之道，立法并非仅仅意味着授权，同时也意味着约束，意味着在执法目标、行政主体、执法身份、执法手段等全方面的约束。可惜的是，在现行的相对集中行政处罚权制度下，这是难以企及的奢望，作为公物行政机关的城管，本身就成为不良立法受害者。

　　看了网上的一些悼念文章，我知道蔡先生一直在为中国的宪政和民主制度践行。对于民主制度，每个人都有自己的梦想；对于法律人来说，宪政更是一个至高无上的期待。作为一个法律人，我始终以为，法律的理论、逻辑乃至思维方式是法律人特有的职业技术，只有基于娴熟运用这种职业技术，才能在更为宏观的问题上切中时弊。否则，往往流于空言。这也是我不怎么看好法理学家的原因所在。我们尊敬蔡先生，但是不认为他的所有观点都是正确和不能质疑的。因此附录一段我以前写的一篇论文的结语部分，我想，对于在城管摊贩这个问题上，或者比蔡先生的观点更具有说服力一些。

蔡定剑先生千古！


附录：

　　研究摊贩的法律地位问题，对于我们启示甚多。一方面，摊贩管理冲突的出现，是数种国家权力共同作用的结果，主要是国家的经济管理权，以及摊贩所利用的公物设施的公物管理权及其公物警察权，另一方面，就现行的立法，而言，两种公共权力的存在都缺乏科学的配置和制约。

一、多元化管理动因下，摊贩管理必须抓住主要矛盾。

　　摊贩问题，既涉及国家对于摊贩经济的经济管理，也涉及公物利用关系。就对于摊贩的“无照经营取缔”而言，工商机关，作为国家经济管理权的执法者而存在，而城管是从原有城市公物主管机关（各地建设局）分化出来的公物警察权执法者，其职责主要是以行政权力保护包括市区道路在内的城市公物的本体安全及其利用秩序。这就出现了对于摊贩的多元化管理动因，在立法上往往出现法条竞合的情形，在执法上往往出现争夺管辖权的情形。相对集中行政处罚权之前“七八个大盖帽管一个小草帽”的情况，就是这种多元化管理的一个表现。一般而言，行政机关的职权分工，应该由法律加以明确。但是，由于公物的种类分散、立法滞后，理论准备不足，较少调查研究，有关公物的立法极为不完善、因而有关摊贩占用公共设施公物（摊贩不但会出现在城市街道，还有可能出现在广场、绿地、名胜风景区之类的公物）没有出现一个统一的管理思路和管理规定。就此而言，相对集中处罚权将摊贩取缔一律归于城管，虽然有一定的合理性，但还是过于简单化，并且，这种“相对集中”的试图绕过立法机构及制定法，直接调配国家行政权力，其合法性因此广受质疑。

　　但是，对城市公共设施公物进行一定的管制，又是确属必要的。对于城管来说，城市公物和公共设施的保护，仍然是核心利益、根本权力属性，从这一点上来说，借用商事法规进行摊贩管制，根本没有必要。城市公共场所，什么情况下可以作为摊贩的临时经营场所，需要什么样的行政许可程序，未经许可如何查处，这三个问题是城市公物利用秩序的基本问题，必须在《个体工商户条例》通过之前先行立法予以解决。

二、计划经济思维下的对摊贩进行的经济管制应当破除。

　　虽然国家具有经济方面的管制权，但是这种管制权在市场经济环境下触角应该伸向何处？摊贩问题是否应当接受国家的经济管制？我们认为，工商机关应该将更大的精力放到哪些关系国计民生的经济模式，对于摊贩这种传统的、就个体而言微不足道的经营方式，完全可以交给市场，在法律上废除《个体商户管理条例》《无照经营查处取缔办法》对于摊贩登记、取缔的任何限制，明确承认摊贩的经营权。只要他们具备了最起码的经营形态，遵守国家法律法规，诚实劳动，合法经营，都可以被视为市场交易主体而纳入商主体的范围。国家在对他们进行经济管理时应当尽量宽松，最多进行相应的税务信息登记即可。

三、完善城市公物法规，运用公物管理权科学合理的设置物用途。

　　目前摊贩合法化的本质，是摊贩合法利用公共用公物的问题而不是摊贩身份合法化问题。摊贩作为商自然人，其商事身份的合法化，是国家经济管理权的内容。然而摊贩利用（含不法侵占）公物进行经营的问题，则是公物法的内容。摊贩利用公物的合法化，可以科学设定或者变更公物设定实现摊贩利用公物合法化，即立法授权公物管理权行政机关，依法在城市某些公共区域开放或者有限制的开放摊贩经营场所。也可以参考解放初期北京市的做法，开征公物使用费。[ 解放初期，北平市制定了《摊贩用地租金暂行办法》，对占有公地的摊贩收取一定租金。收取地皮租和牌照税是管理和指导摊贩的有效手段，凡是不适宜设摊但一时又不好禁止的地方，征收较重的地皮租； 许多由商店化整为零的摊贩也因收税而自然收缩。《北平市对摊贩问题的处理》，载《北京档案》2009年第四期，第12页。]

　　公物的命名或者设定直接决定了改公物的用途。公物设定或者命名时已经包含了摊贩的利用，或者经过变更允许摊贩利用即属之。我国《城市道路管理条例》第三十二条第二款规定：“确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准”，即属于通过变更公物设定、改变公物用途，实现摊贩利用道路公物合法化的规定。我国民国学者范扬称之为“临时的特别使用”：“虽须官公署之特别认许，而现实为其使用时，不必每次请求官公署之许可。从而其使用，亦可与普通使用同视，不必认为特别之权利。”盖因其公物设定目的已经变更而言，故可以视为一般使用。因此德国法上也认为“在步行区销售报纸”属于一般使用，而“计划确定裁决（疑即公物变更决定）通常具有合并的法律效果，可以取代特殊使用许可。”

四、可以通过公物警察权上的行政许可实现合法化。

　　韩国学者金东熙认为，依据公物警察权的许可使用即“公共用物的一定使用这是指为维持公共秩序的警察目的使受到一般性的限制、禁止，但在不同情况下解除这种限制、禁止，使该公物可以合法使用的行为”，“在实定法上几乎没有具体的例子”；由于日韩对公物警察权的狭隘理解，这种看法其实是错误的。基于公物警察权，对于挖掘道路、占用道路的摊贩的解禁皆属基于公物警察权的许可使用。我国民国学者范扬云：“对有害公众使用之虞之使用，保留许可而禁止之”；“若得警察上之许可，仍得适法而为使用。”“此时其使用许可，不过回复私人固有之自由，而非赋予新之权能”。

　　从目前的实定法来看，我国摊贩使用道路是不能通过行政许可来合法化的。但是在公物法的发源地法国和德国则是可以的。王名扬先生介绍法国法上“临时的特别独占使用”：“在这种方式下，使用者在地面的设施只和公产接触，不深入底土，不固定于公产上面。如展览摊、货架、咖啡桌等。”“临时使用的允许权和收费权属于享有交通警察权（疑即相当于公物警察权）的行政主体。”德国学者沃尔夫《行政法》亦认为“为销售食品或者饮料而设置小吃摊需要特殊使用许可。”“属特殊使用许可的情形是：在停放的汽车里销售商品”；同时沿线居民“在生活用品商店前的人行道上摆设水果蔬菜；在饭店门前摆设吃饭用的桌椅、咖啡桌或者冷冻饮料桌”不属于沿线居民使用权而需要特殊许可。这些特殊许可义务与街头行艺许可一样是“一种形式限制”“预防性的使用许可赋予的一种物权”。

五、减少针对摊贩的城管公物警察权以及强制力的运用